NIFU STEP publikasjon - FoU-strategi ved statlige høgskoler

De statlige høgskolene forvalter i dag betydelige FoU-ressurser gjennom den arbeidstid lærerpersonalet kan bruke til forsknings- og utviklingsarbeid. I en spørreskjemaundersøkelse oppga dette personalet (ekskl. høgskolelærere) at de i 2005 brukte i gjennomsnitt 21 prosent av sin totale arbeidstid til FoU (Larsen & Kyvik 2006). Til sammenligning var tilsvarende tall for universitetene og de vitenskapelige høgskolene henholdsvis 29 prosent og 26 prosent i 2000. Men i motsetning til universitetene og de vitenskapelige høgskolene har de statlige høgskolene verken hatt anledning til eller interesse av å fordele tiden til undervisning likt mellom lærerpersonalet. Dette skyldes i hovedsak de store individuelle forskjellene i forskningskompetanse.

De store forskjellene i FoU-kompetanse mellom de ansatte i høgskolesystemet synliggjør behovet for prioriteringer i tildelingen av FoU-ressurser. Her står høgskolene overfor et fundamentalt dilemma. Hvor stor del av tidsressursene skal tildeles ut fra forventet kvalitet på FoU-arbeidet, og hvor mye skal gå til å utvikle forskningskompetansen hos personalet? Begge behovene har høy legitimitet som tildelingskriterier, både i kraft av rettferdighetshensyn og i lys av offentlige mål for utvikling av høgskolesystemet. I tillegg er det ofte et press fra arbeidstakerorganisasjonene om å gi alle muligheter til å drive med FoU-arbeid, og at denne tidsressursen i prinsippet bør fordeles likt mellom lærerpersonalet. Som et eksempel på de spenninger som ligger i fordelingspolitikken kan vi trekke fram evalueringen av allmennlærerutdanningen i 2006¹, hvor det blir uttalt følgende (s. 56):

Et problem som ofte nevnes, er den såkalte "flate" tildelingen av FoU-tid. I det ligger det at alle fast ansatte får et visst antall årstimer til FoU. Problemet med en slik tildeling er at det ofte ikke rapporteres hva den brukes til. I noen tilfeller fremgår det at tiden fylles av andre arbeidsoppgaver. Ofte er ressursen i seg selv så liten at det kan være vanskelig å se hvordan den kan brukes hensiktsmessig. Det etterspørres i flere tilfeller en tydeligere, mer offensiv håndtering av den samlede FoU-ressursen. Det er av sentral betydning hvordan ledelsen forvalter den FoU-ressursen som finnes. Dersom ledelsen holder igjen en viss del av ressursene, vil det gi en mulighet til å styre FoU-arbeidet. Dette krever imidlertid at allmennlærerutdanningsledelsen foretar en strategisk vurdering og planlegging av utdanningens totale forsknings- og utviklingsarbeid.

I dette kapittelet skal vi gi en analyse av hvordan høgskolenes egne tidsressurser til FoU fordeles, og hvilke fordelingskriterier som legges til grunn. Et sentralt spørsmål er i hvilken grad disse ressursene blir fordelt i henhold til de statlige retningslinjene for høgskolenes forsknings- og utviklingsarbeid. Med tidsressurser til FoU siktes det til to hovedformer:

Vi har lagt vekt på at tid til FoU er et knapt gode og har skilt analytisk mellom ulike dimensjoner ved fordelingsprosessen og mellom ulike fordelingskriterier. På den måten vil vi tydeliggjøre mangfoldet i hensynene som søkes ivaretatt. Hvilke kriterier som vektlegges må forstås i lys av strategiske vurderinger, praktiske hensyn, hva som betraktes som rettferdig, samt kontekstuelle forhold. Kunnskap om fordelingsprosesser og fordelingskriterier kan gi et bedre grunnlag for refleksjon om hvordan disse midlene anvendes internt ved den enkelte høgskole.

Som et utgangspunkt for analysen av ressursfordelingen skal vi trekke veksler på studier av fordeling av knappe goder hvor fordelingen foregår på institusjonsnivå, og hvor mottakerne er individer; ikke grupper eller enheter.² Blant annet har Eckhoff (1971) og Elster (1992) foretatt inngående analyser av fordelingsspørsmål, fordelingsprosesser og fordelingsmåter når godene er knappere enn behovene og ønskene til potensielle mottakere. Sentralt i begge arbeidene står begrepet rettferdighet som grunnlag for tildelingene, og hvordan dette begrepet kan gis ulikt meningsinnhold.

Vi anser i denne sammenhengen tidsressurser til FoU som et knapt gode blant fagpersonalet ved høgskolene. Det er i første rekke FoU-arbeid som danner grunnlaget for stillings- og lønnsopprykk ved høgskolene. Selv om ikke alle har forskningskompetanse eller ønske om å drive forskning, betyr tildelt tid til FoU-arbeid mindre undervisningsbelastning og mulighet til kompetanseutvikling. Tid til FoU kan dermed betraktes som et ettertraktet gode for de aller fleste ved høgskolene.

I analyser av fordeling av knappe goder kan det være hensiktsmessig å skille mellom (a) beslutningsnivå, (b) type gode, (c) omfanget av godet, (d) mottakerkrets, (e) fordelingsprosedyrer, (f) fordelingskonteksten og (g) fordelingskriterier.

I en analyse av lokal fordeling av offentlige midler kan det være fruktbart å skille mellom ulike beslutningsnivåer (Elster 1992). I vårt tilfelle er det aktuelt å operere med minst tre slike nivåer; staten, institusjonsnivået ved høgskolene, og avdelingsnivået. Ved store avdelinger kan det dessuten være et fjerde beslutningsnivå i form av institutter, seksjoner eller utdanninger. Stortinget, regjeringen og departementet gir visse retningslinjer for hvordan tidsressurser til FoU skal fordeles på fagpersonalet, høgskolene konkretiserer disse retningslinjene og delegerer i stor utstrekning ansvaret for tildelingene til avdelingsnivået.

Et knapt gode kan i noen tilfeller deles opp i mange små biter; i andre tilfeller er det udelelig. Det kommer an på hvilket gode det er tale om. Et gode er udelelig når det ikke kan deles likt mellom flere mottakere uten helt å miste sin verdi. Et eksempel på denne type gode er tildelingen av organer blant pasienter med behov for organtransplantasjon. Vann er derimot et eksempel på et gode som kan rasjoneres ut i like porsjoner til et stort antall mottakere. Mottakerkrets, fordelingsprosedyrer og fordelingskriterier vil derfor i stor grad være betinget av hvilken type gode som skal fordeles.

I vårt tilfelle betyr dette at mottakerkrets, prosedyrer og kriterier for fordeling av tidsressurser til FoU vil variere avhengig av om dette godet har form av et forskningsstipend eller deles ut som andel av arbeidstid som kan brukes til FoU. I det sistnevnte tilfellet kan godet i prinsippet deles likt, men i små mengder mellom alle tilsatte, mens et forskningsstipend bare har mening dersom det er et mindre antall mottakere, slik at lengden på stipendperioden er tilstrekkelig til at et forskningsprosjekt kan gjennomføres.

Et knapt gode behøver ikke være en fast definert mengde eller størrelse, men kan være gjenstand for forhandlinger. Et eksempel på dette er spørsmålet om hvor stor lønnspott en bedrift skal fordele på sine ansatte. Omfanget av institusjonelle fordelinger er ofte ikke bare et lokalt spørsmål, men er også influert av sentrale retningslinjer, som når rammene for de lokale lønnsoppgjørene fastsettes gjennom forhandlinger på nasjonalt nivå. I vår sammenheng må høgskolene selv avgjøre hvor stor andel av de samlede tidsressursene som kan anvendes til FoU innenfor rammen av visse statlige retningslinjer. Høgskolene må også ta stilling til hvor stor andel av tidsressursene til FoU som skal fordeles i form av ulike typer stipend eller forskningspermisjon og hvor mye som skal fordeles som andel av arbeidstiden.

Ved tildeling av et knapt gode må det tas stilling til hvordan mottakerkretsen skal avgrenses. I dette tilfellet er det f.eks. et spørsmål om mottakerkretsen skal begrenses til høgskolens egne tilsatte. Dette spørsmålet er aktuelt ved tildeling av forskningsstipend. Et annet spørsmål er om mottakerkretsen skal avgrenses til personale med et minimum av forskningskompetanse. Er for eksempel høgskolelærerne en aktuell mottakergruppe ved fordelingen av tidsressurser til FoU? Bør tildelingen av visse typer forskningsmidler forbeholdes tilsatte med doktorgrad?

Skal den foregå på sentralt nivå ved institusjonen eller skal beslutningsprosessen finne sted på avdelingsnivå? Hvilke organer eller personer på disse nivåene skal så forestå fordelingen? For det andre må det tas stilling til om det skal innhentes opplysninger om potensielle mottakere og i tilfelle hvilke opplysninger dette skal være. Det må også tas stilling til om fordelingen skal baseres på personlige søknader, eller på annet grunnlag. Skal f.eks. den enkelte faglige tilsatte ved høgskolene søke om å få tildelt tidsressurser til FoU, eller skal tildelingen baseres på tilgjengelige opplysninger om den enkelte?

Statlige retningslinjer: Statlige myndigheter har vanligvis utformet et lov- eller regelverk som setter visse rammer for fordelingen som institusjonen må holde seg innenfor. I vårt tilfelle har staten gitt visse retningslinjer både med hensyn til omfanget av tidsressurser som kan fordeles og hvilke fordelingskriterier som bør anvendes, men disse retningslinjene gir store muligheter for lokal tilpasning.

Sosiale normer: Tildelingen av knappe ressurser vil påvirkes av generelle sosiale normer for akseptabel fordelingspraksis. For eksempel vil rettferdighetsbetraktninger kunne bli brukt for å legitimere en jevnere tildeling av tid til forskning blant personalet enn det som ville vært tilfelle dersom forskningskompetanse ville ha vært det enerådende fordelingskriteriet.

Fordelingspolitikken til konkurrerende institusjoner: I tillegg må den enkelte høgskole forholde seg til hvordan andre høgskoler går fram ved fordelingen og også hvordan dette foregår ved universitetene. Fordelingspolitikken vil påvirkes av hvordan konkurrerende institusjoner fordeler lignende goder, f.eks. for å unngå at nøkkelpersonale slutter.

Interne fordelingstradisjoner: Fordelingen av knappe goder vil også være påvirket av trekk ved institusjonen, slik som tradisjoner, sammensetningen av den aktuelle mottakergruppen, etc. Dersom det er innarbeidet en fast fordelingspraksis over lengre tid, vil det vanligvis være vanskeligere å endre fordelingsmønsteret enn når godet er av relativt ny dato. Ved de statlige høgskolene finnes avdelinger med lange tradisjoner for fordeling av FoU-tid etter gitte kriterier og avdelinger hvor slik praksis har vært lite innarbeidet.

Ved fordeling av knappe goder kan det legges ulike kriterier til grunn. Hvilket kriterium som benyttes avhenger vanligvis av hva som er motivet for fordelingen; hva en ønsker å oppnå. I utgangspunktet er det rimelig å anta at institusjonsledelsen preges av strategiske motiver og er opptatt å utvikle en hensiktsmessig insentivstruktur for å realisere høgskolens FoU-politiske mål. I tillegg kan rent praktiske hensyn ha betydning for utforming av fordelingskriteriene.

For mange distributører er det viktig å forenkle avgjørelsesprosessene. Å foreta de undersøkelser og overveielser som leder fram til en avgjørelse kan ta tid og koste arbeid og penger. Hvor mye det koster beror i høy grad på hvilke faktorer som tillegges vekt. Jo færre og jo mer synlige og entydige kjennetegn som tas i betraktning, desto raskere og billigere blir beslutningsprosessene.

Spørsmålet om hvordan et gode skal fordeles reiser imidlertid også spørsmålet om hva som er en rettferdig fordeling. De ansatte ved høgskolen kan reagere mot institusjonsledelsens strategiske og praktisk motiverte fordelingskriterier, for eksempel fordi de mener det er urettferdig ikke å fordele midlene likt. Det kan imidlertid være uenighet om hva som er rettferdig. Det kan blant annet hevdes at en lik fordeling ikke er rettferdig, fordi det ikke tas hensyn til at potensielle mottakere har ulike behov. Rettferdighetsargumenter kan også brukes som en legitimering av egne interesser. Enkeltgruppers og enkeltpersoners krav og strategisk motiverte begrunnelser vil ofte ikke vinne fram dersom det ikke viser seg mulig å overbevise andre om at dette er rettferdig.

Alle partene i en fordelingsprosess må forholde seg til både strategiske, praktiske og rettferdige hensyn og begrunnelser. Strategisk motiverte fordelingskriterier vil ofte bli møtt med motforestillinger knyttet til rettferdighetsbetraktninger eller praktiske hensyn, mens rettferdighetsargumenter kan bli møtt med strategiske og/eller praktiske motargumenter. Et fordelingskriterium som tilfredsstiller både strategiske, rettferdige og praktiske hensyn og som ikke bryter for mye med tradisjonell fordelingspraksis vil derfor vanligvis ha større gjennomslagskraft enn kriterier som bare kan begrunnes ut fra ett eller to hensyn.

Med utgangspunkt i studier av fordelingskriterier (Eckhoff 1971, Elster 1992) har vi utviklet et mer detaljert analyseapparat ved å skille mellom seks ulike fordelingskriterier som kan være motivert ut fra strategiske mål, praktiske hensyn og/eller rettferdighetsbetraktninger:

Et sentralt aspekt i teoretiske arbeider om fordeling av knappe goder er at det vanligvis vil være en sammenheng mellom type gode, omfanget av godet, fordelingsprosedyrer og kriterier, samt fordelingskonteksten. Valg av fordelingsprosedyre og fordelingskriterium vil således være influert av hvilket gode som skal fordeles, omfanget av godet og den kontekst fordelingen foregår i. Eksempelvis vil fordelingen av FoU-stipend foregå på andre måter enn fordelingen av den enkeltes andel av arbeidstiden til FoU. Vi kan også forvente at det sistnevnte godet vil bli fordelt på ulike måter ved ulike høgskoler, og også kunne variere mellom avdelinger ved en enkelt høgskole. En annen faktor som kan ha betydning for hvilke fordelingskriterier som velges er hvilket beslutningsnivå spørsmålet avgjøres på. Det kan for eksempel være lettere å allokere tidsressurser til FoU ut fra strategiske hensyn når beslutningen fattes på institusjonsnivå, mens hensynet til kollegers interesser tillegges større vekt når beslutningene fattes på avdelings- eller instituttnivå.

I praksis vil det ofte være vanlig å benytte flere fordelingskriterier ved fordeling av knappe goder, både fordi en ønsker å realisere flere mål, men også fordi det kan være svakheter ved hvert enkelt kriterium. Kvalitet og relevans er to ulike dimensjoner som kan stå i konflikt med hverandre, men det er ikke noe i veien for å legge vekt på begge disse kriteriene og foreta en totalvurdering. Kriteriet om lik fordeling utelukker imidlertid alle de øvrige fordelingskriteriene.

Vi vil ta som utgangspunkt for analysen at den konkrete fordelingen av tidsressursene er et resultat av komplekse prosesser ved høgskolene. Staten har gitt visse retningslinjer for fordelingen som høgskolene har fortolket og konkretisert, mens personalet har forsøkt å ivareta sine egne interesser ut fra ulike vurderinger av hva som bør være tildelingskriteriene. Vi kan tenke oss at ledelsen ved høgskolene ønsker å ivareta visse strategiske behov. Det faglige personalet på sin side har interesse av å få tildelt mest mulig av de tilgjengelige tidsressursene, men ulike grupper bruker ulik argumentasjon, gjerne knyttet til rettferdighetsbetraktninger, for å komme best mulig ut av fordelingsprosessen. I tillegg må høgskolene ta hensyn til omkostningene ved å ta i bruk alternative tildelingskriterier. Det vil f.eks. være minst tidkrevende og mest kostnadsbesparende å fordele tidsressurser til FoU etter standardiserte kriterier framfor å måtte foreta vurderinger av den enkelte basert på profesjonelt skjønn. Men også staten og høgskolene kan anvende rettferdighetsvurderinger, og personalet kan støtte fordelingen av tidsressurser ut fra strategiske og praktiske hensyn.

Stortinget har slått fast at kombinerte forsknings- og undervisningsstillinger bør være hovedprinsippet både ved universiteter og høgskoler.³ Ved behandlingen av St.meld. nr. 35 (2001-2002) om rekruttering til undervisnings- og forskerstillinger uttalte Kirke, utdannings- og forskningskomiteen følgende:

Komiteen merker seg at Regjeringen i større grad ønsker å overlate disponeringen av de ansattes tid til undervisning og forskning til faglig leder på grunnivået, og åpne for en fleksibel utnyttelse av personalressursene. Institusjonene kan gjøre dette gjennom valg av stillingskategorier ved tilsetting, ved variasjon i tidsbruk mellom ulike perioder (for eksempel ved forskningsterminer) og ved individuell fastsettelse av andelen undervisning og forskning blant arbeidspliktene. Komiteen understreker at dette ikke må gå på bekostning av prinsippet om at de fleste faglige stillinger skal være kombinerte undervisnings- og forskerstillinger eller prinsippet om forskningsbasert undervisning.

Det vil si at de fleste som er tilsatt i lærerstillinger ved høgskolene skal ha anledning til å drive med FoU-arbeid. Departementet har delegert til den enkelte høgskole å fastsette egne bestemmelser om fordeling av arbeidstid, men institusjonene har ikke adgang til å fastsette bestemmelser om fordeling av arbeidstid i forhandlinger. Prinsippene skal drøftes med organisasjonene, men fastsettes av arbeidsgiver i medhold av styringsretten.⁴ Men selv om fastsettelsen av fordeling av arbeidstid er delegert til høgskolene, har statlige myndigheter opp gjennom årene gitt en rekke retningslinjer for hvordan tidsressurser til FoU skal fordeles, og som høgskolene må forholde seg til. I det følgende skal vi gruppere dem i henhold til de seks fordelingskriteriene nevnt ovenfor:

Tidsressurser til FoU ved høgskolene skal blant annet fordeles etter kvalitetskriterier. I den forrige forskningsmeldingen gikk regjeringen inn for ’økt vektlegging av kvalitetsvurderinger ved intern tildeling av forskningsmidler’, også i høgskolesektoren.⁵ Universiteter og høgskoler skal bidra til at norsk forskning følger den internasjonale forskningsfronten. Dette går fram av flere forskningsmeldinger og andre offentlige dokumenter og anses som så viktig at Lov om universiteter og høgskoler har en egen formulering om dette (§ 1-3g). Departementet har vært opptatt av at kvaliteten på norsk forskning må styrkes - også i høgskolesektoren - og har uttalt at ‘høgskolane skal oppnå resultat av høg internasjonal kvalitet i forsking og i fagleg og kunstnarleg utviklingsarbeid.’⁶ Målet om økt kvalitet på FoU-arbeidet har blitt konkretisert gjennom utviklingen av en indikatormodell for resultatene av forskningsvirksomheten.

Kunnskapsdepartementet (2006) har presisert at de statlige høgskolene har ansvar for ‘praktisk rettet forskning og utviklingsarbeid på fagområdene sine.’⁷ Statlige myndigheter har som tidligere nevnt formulert tre overordnede mål for høgskolenes FoU-virksomhet og som angår relevansen av FoU-arbeidet (jf kapittel 1): (a) å bidra til innovasjon i næringsliv og offentlig forvaltning i regionen, (b) å styrke praksisfeltet for profesjonsutdanningene, og (c) å styrke undervisningen/utdanningen ved høgskolene.

Ved de statlige høgskolene varierer det faglige personalets forskningskompetanse svært mye, og det er store forskjeller i formell vitenskapelig kompetanse blant personalet i de ulike utdanningene. Departementet har derfor rådet høgskolene til å iverksette tiltak for å heve denne kompetansen. Også Forskningsrådet ga i sitt strategidokument FoU-politikk for de statlige høgskolene (1998) uttrykk for at høgskolene burde ha en strategi for faglig utvikling av eget personale, og at områdene med svakest kompetanseprofil burde ha høy prioritet, slik at høgskolenes egne tiltak bidro til at ulikhetene i kompetansenivå internt ved de enkelte institusjonene ble redusert. Dette er fortsatt aktuell politikk både fra departementets og fra Forskningsrådets side.

Spørsmålet om lik fordeling er berørt i en rekke statlige dokumenter, bl.a. i St.meld. nr. 40 (1990-91) hvor det het at (s. 150): ’De individuelle forutsetninger for forskning og andre større faglige oppgaver må vurderes ved fordelingen av arbeidsoppgaver. Det er derfor ikke gitt at alle lærere får like mye - eller like lite - undervisning og like mye tid til annet faglig arbeid.’ Denne vurderingen lå til grunn for den senere særavtalen om lønns- og arbeidsvilkår for personalet ved høgskolene (Rundskriv F-93/92). Her het det at: ’Oppgavene bør fordeles med utgangspunkt i den enkelte medarbeiders særlige forutsetninger.’ Dette har siden vært departementets hovedretningslinje for hvordan tidsressurser til FoU skal fordeles på individnivå ved høgskolene. Selv om de departementsfastsatte retningslinjene for fordeling av arbeidstid fra 1992 ble opphevet i 2005, er lik fordeling av tidsressursene til FoU ikke et anbefalt fordelingskriterium fra statens side.

Også spørsmålet om i hvilken utstrekning fordeling av tidsressurser til FoU bør fordeles i henhold til status har vært diskutert på statlig nivå. Dette gjelder både stilling og kjønn. Når det gjelder tildeling av tidsressurser til FoU i henhold til stilling, har professorenes rettigheter ved de statlige høgskolene i forhold til sine professorkolleger ved universitetene vært diskutert i ulike sammenhenger og har også blitt tatt opp i Stortinget. Kirke- og undervisningskomiteen uttalte i 1994 at den ’ser det som rimelig at ansatte som arbeider innen samme fagfelt på samme nivå, på sikt får samme rammevilkår og arbeidsbetingelser uavhengig av institusjonstype.’⁹ Dette skulle i praksis bety at professorer og førsteamanuenser ved de statlige høgskolene etter hvert skulle få samme arbeidsbetingelser som sine kolleger ved universitetene, så fremt de arbeider på fagfelt som har sitt motstykke ved universitetene. Også spørsmålet om kjønn som tildelingskriterium har vært berørt en rekke ganger, blant annet i den siste forskningsmeldingen, hvor det framgår at høgskolene har ansvar for å ivareta likestillingshensyn særlig med tanke på å redusere kvinnelig underrepresentasjon i vitenskapelige stillinger.¹⁰

Gjennomgangen av de statlige retningslinjene for høgskolenes fordeling av tidsressurser til FoU viser at en rekke ulike fordelingskriterier skal legges til grunn. Ressursene skal fordeles ulikt blant personalet, de skal fordeles med sikte på å utvikle FoU-kompetanse, kvalitet og relevans, og de skal i en viss utstrekning også fordeles i henhold til statuskriterier. Det er bare fordeling i henhold til opptjente rettigheter som ikke vektlegges som et kriterium det bør tas spesielt hensyn til. Retningslinjene er i første rekke rettet mot strategiske hensyn; slik som relevans og kvalitet i FoU-arbeidet, samt utvikling av FoU-kompetanse. Men også rettferdighetshensyn skal ivaretas gjennom likestillingstiltak og ved å gi professorer samme vilkår som sine kolleger ved universitetene. Noen av disse føringene er åpenbart i konflikt med hverandre. For eksempel kan tildeling av tidsressurser for å øke kompetansenivået lett komme i konflikt med kravet om at fordelingen i større grad bør foretas ut fra kvalitetshensyn. Likeledes kan strategihensyn komme i konflikt med den enkeltes behov for faglig frihet i sitt FoU-arbeid. Det er således en rekke hensyn som må avveies i den lokale fordelingspolitikken. Mangfoldet i kriteriene som skal vektlegges gir dermed betydelig rom for tolkninger og ulik vektlegging av kriterier.

I det følgende skal vi undersøke fordelingspolitikken ved høgskolene. Av framstillingstekniske grunner skiller vi mellom to hovedkategorier; (a) tildeling av arbeidstid til FoU og (b) tildeling av ulike typer stipend (vikarstipend, FoU-stipend, doktorgradsstipend, kvalifiseringsstipend) og prosjektstøtte.

Høgskolenes viktigste FoU-ressurs er den tiden den enkelte faglige ansatte bruker til dette formålet som del av ordinær stilling. Hvor mye tid den enkelte har til rådighet til FoU er i stor grad spørsmål om hvor mye undervisning og administrative plikter vedkommende er pålagt. Dette reguleres i stor grad gjennom individuelle arbeidsplaner som gjerne inngås på avdelingsnivå, eventuelt institutt-, seksjons- eller utdanningsnivå for ett studieår av gangen.

Vi skal i det følgende gi en oversikt over høgskolenes politikk når det gjelder fordeling av arbeidstid til FoU blant lærerpersonalet. Gjennomgangen av strategidokumentene viser at det er svært store forskjeller mellom høgskolene på dette feltet, og at det er umulig å lage en standardisert oversikt over og sammenligning av politikken ved de enkelte institusjonene. Dette kommer bl.a. av at det ved enkelte høgskoler skilles mellom tid til faglig oppdatering og tid til FoU, mens disse kategoriene er slått sammen ved andre høgskoler. Ved en av høgskolene opereres det dessuten med en felles kategori for tid til administrasjon, faglig oppdatering og FoU.

Vi har derfor valgt å bruke eksempler for å vise variasjonsbredden i fordelingspolitikken. I framstillingen bruker vi de samme analytiske kategoriene som tidligere i kapittelet. Vi sammenligner også med tidsbruksdata samlet inn gjennom en spørreskjemaundersøkelse blant lærerpersonalet i 2006 (Larsen & Kyvik 2006).

I en tidligere undersøkelse ble høgskolene bedt om å oppgi om de hadde et mål for hvor stor andel av de faglige tidsressursene (arbeidstiden) som bør brukes til FoU (Smeby 2002). I tabell 4.1 har vi sammenlignet langtidsmålene i 2001 for FoU-andel ved de enkelte høgskolene med faktisk tidsbruk i 2005 slik den framkommer i spørreundersøkelsen blant det faglige personalet (eksklusive høgskolelærere) (Larsen & Kyvik 2006). I denne undersøkelsen ble det oppgitt en gjennomsnittlig FoU-andel av total arbeidstid på 21 prosent. Som det framgår av tabellen er oppgitt gjennomsnittlig tid til FoU lavere enn høgskolenes langtidsmål ved de aller fleste institusjonene. Dette målet varierte mellom 20 og 40 prosent. Ca. halvparten av høgskolene hadde som mål å bruke rundt 25 prosent av tidsressursene til FoU og tilsvarende aktiviteter, resten varierte mellom 30 og 40 prosent. Enkelte høgskoler opererer ikke med gjennomsnittsmål, men med mål for ulike avdelinger eller stillingsgrupper. Alle høgskolene hadde heller ikke fastsatt noen andel av tidsressursene blant lærerpersonalet som bør brukes til FoU. Bare ved tre av høgskolene er målet oppnådd. Ved Høgskolen i Gjøvik er for øvrig det opprinnelige målet for FoU-andel nedjustert fra 25 til 20 prosent.

Forskjellene mellom høgskolene kan dels forklares ut fra kontekstuelle forhold som fagprofil, personalets FoU-kompetanse og forskjeller i statlige bevilgninger, dels som utslag av høgskolenes prioriteringer og i hvilken grad de anser en omfordeling av ressurser fra undervisning til FoU-virksomhet som ønskelig og hensiktsmessig. I tillegg er det noe ulik praksis ved høgskolene når det gjelder spesifisering av hvilke aktiviteter som inngår i FoU-begrepet. Ved enkelte høgskoler skilles det mellom tid til faglig oppdatering og tid til FoU. Dette gjelder for eksempel ved Høgskulen i Volda, hvor alle har 10 prosent til faglig oppdatering. Ved andre høgskoler er faglig oppdatering eksplisitt inkludert i den tid som kan brukes til FoU (Høgskulen i Sogn og Fjordane), og ved mange høgskoler er dette ikke klargjort. Ved Høgskolen i Akershus tas det sikte på at ca 15 prosent av de totale faglige tidsressursene skal brukes til forskning og at ca 10 prosent skal brukes til utvikling.

Som vist ovenfor har nesten alle høgskolene et sentralt formulert mål for hvor stor andel av tidsressursene blant lærerpersonalet som bør brukes til FoU. Det er imidlertid store forskjeller mellom høgskolene på hvilket styringsnivå fordelingen av arbeidstiden til FoU blir foretatt. Noen høgskoler har gitt relativt detaljerte retningslinjer for hvordan tidsressursene til FoU skal fordeles, andre har gitt generelle retningslinjer for fordelingen, mens den konkrete tildelingen skjer på avdelings-, institutt- eller seksjonsnivå, og mange institusjoner har helt overlatt fordelingspolitikken til de enkelte avdelingene, instituttene eller seksjonene.

Ved nesten alle høgskolene er hele lærerpersonalet (med unntak av høgskolelærerne) i prinsippet aktuelle som mottakere av FoU-tid. Ved de fleste høgskoler og avdelinger har samtlige i høgskolelektorstillinger og over rett til å bruke et minimum av tid til FoU. Det betyr imidlertid ikke at alle driver med FoU-arbeid. I spørreskjemaundersøkelsen blant personalet oppga 83 prosent at de brukte tid til FOU i 2005, men det var store variasjoner mellom høgskoler og utdanninger. I ingeniørutdanningene oppga bare 63 prosent at de brukte tid til FoU. I helsefagutdanningene var tilsvarende andel 81 prosent. I de andre profesjonsutdanningene lå denne andelen mellom 85 og 89 prosent. Den reelle andelen av personalet som drev med FoU-arbeid er antageligvis noe lavere fordi en større andel i førstestillinger enn i høgskolelektorstillinger besvarte skjemaet (Larsen & Kyvik 2006:16).

Det varierer om høgskolelærere og høgskolelektorer er inkludert som berettiget til å få tildelt ressurser til FoU, eller om de bare får tid til faglig oppdatering. Det siste gjelder ved Høgskolen i Gjøvik, hvor det er satt av 10 prosent av årsverkene for høgskolelærer og høgskolelektor til faglig fornying/faglig ajourføring, men ingenting til FoU. Ved Høgskulen i Volda, derimot, kan høgskolelærere få tildelt FoU-tid etter søknad utover 10 prosent til faglig oppdatering.

Prosedyrene ved fordeling av arbeidstid til FoU varierer mye mellom høgskolene og ofte også mellom avdelingene ved høgskolene. Vi kan skille analytisk mellom tildeling av FoU-tid på grunnlag av (a) fastsatte standarder, (b) tildeling på grunnlag av søknader, og (c) tildeling foretatt i årlige medarbeidersamtaler, men i praksis brukes nok ofte en blanding av disse prosedyrene.

Andelen av arbeidstiden som kan brukes til FoU skal i prinsippet fastsettes i forbindelse med inngåelse av individuelle arbeidsplaner på avdelings- eller seksjonsnivå. I praksis fungerer dette ofte annerledes, blant annet fordi det ved mange høgskoler og avdelinger er fastsatt standardregler for hvor mye tid personer i ulike stillingskategorier kan bruke til FoU. Ved andre høgskoler og avdelinger må personalet søke om å få tildelt tidsressurser til FoU. Dette gjelder for eksempel ved høgskolene i Harstad, Ålesund, Oslo og Akershus. Ved den sistnevnte institusjonen skal tildeling av forskningstid skje etter søknad til forskningsprogrammene ved høgskolen.

Ved Høgskolen i Gjøvik skal de faglig tilsatte levere en plan for bruk av FoU-tid i det påfølgende studieår. Planen skal inneholde en beskrivelse av mål, innhold, relevans og planer for dokumentasjon av FoU-prosjektet. Videre skal mulige samarbeidspartnere, eventuell intern eller ekstern finansiering og framdrift beskrives. Planen skal også omfatte opplysninger om hvordan FoU-planen inneværende år er iverksatt. Planen skal godkjennes av instituttleder.

Ved andre høgskoler praktiseres en blanding av standardiserte tildelinger av FoU-tid og søknadsprosedyrer. Et eksempel er Høgskolen i Hedmark, hvor to avdelinger tildeler FoU-tid på grunnlag av en standardisert fordelingsnøkkel. En tredje avdeling praktiserer en ordning hvor professorer får tildelt standard FoU-tid uten å måtte søke, mens førsteamanuenser, førstelektorer og høgskolelektorer må søke om FoU-tid. Ved den fjerde avdelingen, derimot, fastsettes den enkeltes FoU-tid i årlige medarbeidersamtaler med dekan.

Ved Høgskolen i Molde skal den enkelte faglige ansatte som del av sin arbeidsplan sette opp en plan for sine forskningsaktiviteter. Planen skal følges opp ved samtaler med en faglig mentor som også skal gi råd og veiledning om forskningsarbeidet. De veiledende normene for andel FoU-tid innen ulike stillingsgrupper er knyttet til gjennomsnittlige verdier for institutt/faggrupper. Forskningstid tildeles den enkelte ansatte ut fra planlagt og dokumentert forskningsaktivitet.

De mest aktuelle fordelingskriteriene ved tildeling av arbeidstid til FoU er mottakernes status i form av stillingsnivå, behov for kompetanseheving og opptjente rettigheter. Forventet kvalitet på FoU-arbeidet er ikke et eksplisitt fordelingskriterium (bortsett fra ved Høgskolen i Oslo), men er en implisitt begrunnelse for å differensiere tidsbruken mellom ulike typer stillinger. Forventet relevans av FoU-arbeidet er heller ikke et tildelingskriterium i seg selv, men blir tatt i betraktning ved avdelinger som fordeler tid til FoU på grunnlag av søknad. Like mye til hver er ikke nedfelt som et fordelingskriterium ved noen høgskole, men det kan ikke ses bort fra at et slikt fordelingskriterium i praksis blir anvendt ved enkelte avdelinger eller seksjoner.

Enkelte høgskoler skiller imidlertid mellom tid til faglig ajourhold (ofte 10 prosent), som er en basisressurs som fordeles likt mellom alle faglig ansatte, og tid til FoU som fordeles ulikt i henhold til andre kriterier. Ved Høgskulen i Sogn og Fjordane praktiseres en spesiell kombinasjon av ulike kriterier. Her tildeles alle en basisressurs på 23 prosent til administrasjon, faglig oppdatering og FoU. Tildeling av ekstra FoU-tid utover dette blir tildelt på avdelingsnivå etter søknad, hvor en må grunngi behov og formulere et prosjekt. Dette gjelder ikke toppstillinger, men i økende grad førstestillinger og alle høgskolelektorene.

Stillingsnivå er det kriteriet som er mest utbredt ved differensiering av andel av arbeidstiden som kan brukes til FOU. Spørreskjemaundersøkelsen blant lærerpersonalet viste at professorene i gjennomsnitt brukte 31 prosent til FoU, førsteamanuensene og førstelektorene 26 prosent, amanuensene 19 prosent og høgskolelektorene 17 prosent (Larsen & Kyvik 2006). Det er med andre ord de mest kvalifiserte som får tildelt mest tid til FoU, det vil si de personalgrupper som også kan forventes å levere forskningsbidrag med høyest kvalitet. Professorene og førsteamanuensene brukte omtrent like mye tid til FoU som det vitenskapelige personalet ved universitetene (Smeby 2001). Det synes som om mange høgskoler og avdelinger legger vekt på at professorer og førsteamanuenser skal ha tilnærmet samme forskningsmuligheter som vitenskapelig personale ved universitetene. Dette kan skyldes at høgskolene ser dette som strategisk viktig ut fra konkurransehensyn. Å la dem som er formelt mest kompetente bruke en større andel av tidsressursene til FoU ivaretar dessuten strategiske hensyn og rettferdighetshensyn. Dette er også en praktisk fordelingsmåte fordi den er relativt enkel å gjennomføre. Forskjellene i FoU-andel er imidlertid også et resultat av at det innenfor de lavere stillingsnivåene er flere som i liten grad er kvalifisert til eller har ønske om å drive forskning.

Flertallet av høgskolene har utviklet normer for hvor stor andel av arbeidstiden faglige ansatte innenfor ulike stillingskategorier kan bruke. Ved Høgskulen i Volda har professorer, førsteamanuenser og førstelektorer 35 prosent til FoU, høgskolelektorer 30 prosent. Ved Høgskolen i Gjøvik heter det at for gruppen førsteamanuensis og førstelektor bør 35-40 prosent av årsverket avsettes til FoU og egen faglig fornying/faglig ajourføring. For professorgruppen er tilsvarende andel 45 prosent. For den enkelte person kan normen tilstrebes som gjennomsnittstall sett over noe tid. Ved Høgskolen i Lillehammer har høgskolelektorer og førstelektorer 25 prosent av arbeidstiden til rådighet for FoU, mens førsteamanuenser og professorer har 45 prosent. Ved Høgskolen i Tromsø kan høgskolelektorer disponere 20 prosent av arbeidstiden til FoU, førstelektorer og førsteamanuenser 30 prosent, og professorer og høgskoledosenter 40 prosent.

Det er altså store variasjoner mellom høgskolene på dette feltet. Mens noen høgskoler i liten grad skiller mellom ulike stillingskategorier i tildelingen av FoU-tid (for eksempel Høgskulen i Volda), er det ved andre høgskoler store forskjeller i forskningsbetingelser mellom professorer og høgskolelektorer (for eksempel Høgskolen i Tromsø).

Det er stor variasjon mellom høgskolene i hvilken grad behov for kompetanseheving er eksplisitt framhevet som kriterium ved tildeling av FoU-tid. Ved de fleste høgskolene er dette ikke nevnt i retningslinjene. Likevel må det oppfattes som et implisitt tildelingskriterium, særlig ved de institusjoner som i sine generelle strategiformuleringer peker på behovet for å heve FoU-kompetansen blant lærerpersonalet.

Som nevnt innledningsvis har høgskolesektoren blitt kritisert for å skille for lite mellom høyt kvalifiserte forskere og lærerpersonale uten dokumentert vitenskapelig aktivitet i tildelingen av FoU-tid. Disse kritikerne kan blant annet vise til statlige retningslinjer om ’økt vektlegging av kvalitetsvurderinger ved intern tildeling av forskningsmidler’, også i høgskolesektoren,¹¹ og om at ’høgskolane skal oppnå resultat av høg internasjonal kvalitet i forsking og i fagleg og kunstnarleg utviklingsarbeid’.¹²

Høgskoler som i liten grad skiller mellom stillingsgrupper i sin fordelingspolitikk kan på den andre siden vise til statlige retningslinjer om å iverksette tiltak for å heve FoU-kompetansen blant lærerpersonalet. En slik politikk kan det også hentes støtte for i Forskningsrådets tilrådinger overfor høgskolesektoren og i Forskerforbundet. Fordeling av FoU-tid på grunnlag av behov for kompetanseheving har således høy legitimitet som tildelingskriterium. Dette kriteriet kan dessuten forsvares ut fra strategiske hensyn (høgskolene bør utvikle seg til forskningsinstitusjoner), praktiske hensyn (det er lettvint og lite tidkrevende å gi alle en lik grunnressurs til FoU/faglig oppdatering), og rettferdighetshensyn (alle bør ha noe tid til FoU).

I en viss forstand kan prioriteringen av professorer ved tildelingen av FoU-tid betraktes som en opptjent rettighet ervervet på grunnlag av dokumentert vitenskapelig produksjon. Det er imidlertid ikke dette vi her tenker på, men ordningen med forskningstermin eller sabbatsår på grunnlag av innsats i valgte faglige verv.

De fleste høgskolene har ordninger med forskningstermin for avgåtte valgte faglige ledere (rektor, dekaner, instituttledere, studieledere), hvor fordelingskriteriet er opptjente rettigheter. Det er imidlertid store forskjeller mellom høgskolene når det gjelder lengden på forskningsterminen og hvem som er aktuelle mottakere. Som eksempel får rektorer, dekaner og studieledere ved Høgskulen i Sogn og Fjordane innvilget inntil ett ’friår’ etter å ha fungert i disse stillingene i fire år eller mer. Ved Høgskolen i Hedmark er det nå bare rektor (1 år) og prorektor (0,25 år) som omfattes av denne ordningen på grunn av overgang fra valgte til tilsatte faglige ledere på avdelingsnivå.

Som nevnt har høgskolesektoren ingen ordning med forskningstermin etter et gitt antall år slik som universitetene, og som kan betraktes som en opptjent rettighet for fast tilsatte i vitenskapelige stillinger. Det finnes imidlertid eksempler på høgskoler hvor en tillempet versjon av en slik ordning blir forsøkt praktisert. Ved Høgskolen i Bodø heter det i strategiplanen at ’aktive forskere skal ha mulighet til å søke om ’forskningstermin’ - ordning med fritak for undervisning og administrative oppgaver i ett semester eller for å drive forskning.’ Forskningstermin blir dermed en oppnåelig rettighet for aktive forskere, og ikke samtlige tilsatte i vitenskapelige stillinger, og tildelingen vil være basert på skjønn og ikke ansiennitet i stillingen.

I tillegg til å fordele tidsressurser til FoU som andel av arbeidstiden fordeler samtlige høgskoler slike ressurser i form av ulike typer stipend og prosjektstøtte. Vi skal i det følgende gi en analyse av høgskolenes politikk på dette feltet ved å bruke eksempler fra ulike høgskoler for å vise variasjonsbredden. Mange av høgskolene fordeler også midler til stipendiatstillinger bevilget over statsbudsjettet, men disse holdes utenfor i denne sammenheng.

Det er stor variasjon mellom høgskolene når det gjelder hvilke typer stipend og prosjekter det kan søkes om støtte til. En del høgskoler tildeler en enkelt type stipend som ivaretar ulike formål, mens andre skiller formelt mellom ulike typer stipend. De vanligste stipendtypene er vikar-/FoU-stipend, doktorgradsstipend og kvalifiseringsstipend, men det finnes også publiseringsstipend, avslutningsstipend og stipend for forskningsopphold i utlandet.

Vikarstipendordningen ble innført ved høgskolene i 1977 for å gi lærerpersonalet mulighet til konsentrere seg om forskning. Ordningen er imidlertid ikke en individuell rettighet slik forskningspermisjon praktiseres ved universitetene. Et vikarstipend var i utgangspunktet ett semesters undervisningsfri for å kunne konsentrere seg om forskning, men kan ha både kortere og lengre varighet. Som eksempel kan vi trekke fram retningslinjene for vikarstipend ved Høgskolen i Finnmark. Her heter det bl.a.:

Heller ikke doktorgradsstipend er nødvendigvis en fast størrelse. Et doktorgradsstipend tilsvarer vanligvis tre FoU-årsverk som kan fordeles over tre eller fire år. Men ved enkelte høgskoler kan lærerpersonalet også søke om stipend av kortere varighet for å fullføre et doktorgradsprosjekt.

Kvalifiseringsstipend har form av ekstra tildelt arbeidstid til FoU for personer som har realistiske muligheter for opprykk til professor, dosent eller førstelektor. Ved enkelte høgskoler benevnes slike stipender professorstipend eller postdoktorstipend (selv om høgskolene ikke har anledning til å opprette egne stillinger for postdoktorer).

Avslutningsstipend forekommer også. Ved Høgskolen i Bodø er dette definert som frikjøp av undervisning i ett semester for å kunne arbeide konsentrert med avslutning av doktorgradsavhandling. Stipendet gjelder kun for ansatte som er tatt opp på doktorgradsprogram, og som i semesteret det søkes for vil kunne levere sin avhandling.

Variasjonen mellom høgskolene på dette feltet kan vises gjennom en del eksempler. Høgskolen i Harstad har en ordning med FoU-stipend for inntil ett år, mens Høgskulen i Sogn og Fjordane fordeler doktorgradsstipend. Høgskolen Stord/Haugesund har postdoktorstipend, doktorgradsstipend og kvalifiseringsstipend for høgskolelektorer.

Alle høgskolene har satt av midler til fordeling som stipend eller prosjektstøtte. Et eksempel er Høgskolen i Sør-Trøndelag som satte av 12 mill kr til dette formålet i 2007. Størrelsen på denne potten varierer naturlig nok mye mellom høgskolene på grunn av ulik størrelse og forskjellige tradisjoner, men også på grunn av ulike syn på hvor mye ressurser som bør fordeles på denne måten framfor som andel av arbeidstid til FoU. Det har ikke vært mulig å tallfeste potten til stipend og prosjektstøtte ved samtlige høgskoler, fordi slike midler ofte fordeles på avdelingsnivå.

De fleste avdelingene fordeler en eller flere typer stipend. I 2001 gjaldt dette 80 prosent av avdelingene (Smeby 2002). Det er imidlertid store variasjoner mellom avdelingene i hvor mye midler som settes av til slike stipend. Enkelte avdelinger har satt av tidsressurser til stipend på regulær basis som ledd i en FoU-strategi, mens andre avdelinger mer sporadisk tildeler stipend til personer som av ulike grunner ikke når opp i den sentrale fordelingen.

Vanligvis er stipend og prosjektmidler finansiert over høgskolens grunnbudsjett forbeholdt fast tilsatte ved høgskolen. Vanligvis har ikke høgskolelærere anledning til å søke FoU-stipend fordi de ikke har forskningskompetanse. Ved en del høgskoler gis likevel høgskolelærere slikt stipend for å gjennomføre mastergradsutdanning med tanke på å kvalifisere seg til høgskolelektor. De fleste institusjonene har imidlertid andre ordninger for høgskolelærere som ønsker å gjennomføre en mastergradsutdanning for å kvalifisere seg til høgskolelektor. Ved enkelte høgskoler er heller ikke høgskolelektorene berettiget til å motta FoU-stipend. Ved Høgskolen i Harstad er således FoU-stipend reservert tilsatte over lektornivå.

Høgskolene har i stor grad utarbeidet retningslinjer for hvilke opplysninger søknadene om stipend og prosjektmidler skal inneholde, hvilke kriterier som skal legges til grunn for vurderingen, hvilke organer som vurderer søknadene og hvilke organer som skal fatte det endelig vedtaket.

Det er stor variasjon mellom høgskolene når det gjelder fordeling av slike tidsressurser. Beslutningen om tildeling av stipend fattes enten av høgskolen sentralt eller av den enkelte avdeling. Uansett foretar avdelingene en innstilling av sine respektive søknader i henhold til fordelingskriteriene og redegjør for hvordan eventuelle vikarbehov vil bli løst. Det endelige vedtaket fattes av høgskolestyret, rektor, FoU/stipendutvalg eller av avdelingsstyret.

Høgskolene anvender i henhold til sine retningslinjer et mangfold av kriterier ved fordeling av stipend og prosjektmidler. Det er imidlertid stor variasjon mellom de enkelte institusjonene med hensyn til hvor mange kriterier det skal tas hensyn til og hvilke kriterier det skal legges mest vekt på. Tildeling av stipend utelukker imidlertid lik fordeling, fordi denne tidsressursen i begrenset grad lar seg dele opp.

Flertallet av høgskolene oppgir at kvalitet er det kriteriet som tillegges størst vekt ved vurderinger av søknader om stipend. Ved vurdering av søknadens kvalitet legger de fleste høgskolene også vekt på kvaliteten på søkerens tidligere FoU-arbeider. Et eksempel er Høgskolen i Telemark, hvor det heter at tildeling av FoU-ressurser skal bidra til å øke kvaliteten av FoU-aktivitetene og at faglig kvalitet i søknaden skal prioriteres. Videre heter det at søkers tidligere resultater innenfor FoU-virksomhet/kunstnerisk-kreativ virksomhet skal ha betydning ved tildeling. Enkelte høgskoler betrakter kvalitet som en forutsetning for i det hele tatt å komme i betraktning, mens andre oppgir at relevans er like viktig.

En søknad om et treårig doktorgradsstipend vil naturlig nok bli underlagt en strengere kvalitetsvurdering enn et stipend av et mer beskjedent omfang. Det synes imidlertid ikke å være noen vesentlig forskjell i hvilke kriterier som tillegges vekt ved fordeling av ulike typer stipend.

Det finnes imidlertid eksempler på tildelingskriterier som ikke nevner kvaliteten på søknaden eller søkeren. Et eksempel er tildeling av strategiske FoU-prosjekter ved Høgskolen i Nord-Trøndelag, hvor det skal legges vekt på følgende kriterier ved tildeling: Studentinvolvering, prosjektsamarbeid med eksterne miljøer, styrking av kompetansebasert utvikling i regionen, og prosjektsamarbeid på tvers av avdelinger.

Formålet med de fleste stipendtypene er å heve forskningskompetansen til søkerne. Det er derfor ikke alltid dette kriteriet er eksplisitt nevnt i retningslinjene for stipendtildeling fordi dette tas som gitt. Ved mange av høgskolene er imidlertid dette kriteriet framhevet. Som eksempler kan vi nevne Høgskolen i Finnmark hvor kompetanseheving er hovedkriteriet ved tildeling av vikarstipend for høgskolelektorer og amanuenser. Stipendet skal inngå i karriereplan og primært bidra til doktorgrad/førstekompetanse. Ved Høgskolen i Sør-Trøndelag gis støtte til FoU-prosjekter hvor et av formålene med støtten er kompetanseheving til førstelektornivå, førsteamanuensisnivå eller professornivå.

I en tidligere undersøkelse oppga de fleste høgskolene at søkerens ansiennitet var uten betydning (Smeby 2002). Dette må tolkes slik at tildeling av vikar/FoU-stipend ikke er en rett en opparbeider seg slik tilfellet er for forskningspermisjon ved universitetene. Informantintervjuer tydet imidlertid på at selv om ansiennitet formelt sett ikke skulle tillegges vekt, ble det ofte trukket inn hvilke muligheter søkerne tidligere hadde hatt for å utføre forskningsprosjekter. I praksis kan derfor kriteriet om opptjente rettigheter gjennom ansiennitet ved høgskolen være utslagsgivende ved rangering av søkere.

Ved enkelte høgskoler er dessuten kjønn et tildelingskriterium. Høgskolen i Narvik har eksempelvis igangsatt et program for professorkvalifisering av kvinnelige førsteamanuenser. Ved Høgskolen i Telemark heter det eksempelvis i retningslinjene for tildeling av FoU-ressurser at under ellers like vilkår skal kvinner prioriteres for å øke likestilling mellom kjønnene.

Gjennomgangen av retningslinjene for tildeling av stipend og prosjektmidler ved høgskolene viser at det legges vekt på et mangfold av kriterier. På den måten tilgodeses ulike strategiske hensyn. Mangfoldet kan også bidra til å ivareta hensynet til en rettferdig fordeling ved at en rekke ulike hensyn veies mot hverandre i en helhetlig vurdering. Et slikt mangfold av kriterier gir imidlertid stort rom for skjønn. Med utgangspunkt i kriteriene kan det argumenteres for ulike rangeringer av søknadene. På den måten kan et mangfold av kriterier skjule hvilke hensyn som i praksis tillegges størst vekt.

Departementet har delegert til høgskolene å fastsette egne bestemmelser for fordelingen av arbeidstiden til undervisning, FoU og andre aktiviteter. Storting, regjering og departement har likevel formulert en rekke retningslinjer om hvordan tidsressurser til FoU bør fordeles, og som høgskolene må ta hensyn til. Gjennomgangen av høgskolenes strategiplaner viser at institusjonene i stor grad søker å følge opp disse retningslinjene. De statlige retningslinjene gir imidlertid høgskolene stort rom for hvordan tidsressursene til FoU skal fordeles, blant annet fordi retningslinjene legger vekt på flere og til dels motstridende kriterier.

Erfaringsmessig er det ofte uklart hvilke kriterier som blir anvendt ved fordeling av knappe goder på institusjonsnivå. Selv i tilfeller der kriteriene er klare, er de faktiske tildelingene i stor utstrekning ’made up of compromises, exceptions, and idiosyncratic features that can be understood only by reference to historical accidents’ (Elster 1992:15). Distributøren befinner seg ofte i en krysspress-situasjon mellom statlige retningslinjer og krav fra potensielle mottakere. Et eksempel på dette er uenigheten mellom staten og Forskerforbundet om hvordan tidsressurser til FoU skal fordeles blant de faglig tilsatte ved høgskolene. Selv om Kunnskapsdepartementet har gjort det klart at FoU-arbeid verken er en individuell plikt eller rettighet ved de statlige høgskolene, har Forskerforbundet lenge krevd at alle må kunne få bruke minst 25 prosent av arbeidstiden til FoU eller andre oppgaver som styrker den faglige virksomheten (Forskerforbundet 1998). Tidligere studier av FoU-virksomheten ved høgskolene viser at ledelsen ved mange av høgskolene har ønsket at FoU-ressursene i større grad burde konsentreres om færre personer i stedet for å spres jevnest mulig utover (Skodvin og Kyvik 1994, Kyvik og Skodvin 1998). En slik konsentrasjon har imidlertid vært vanskelig å få til ved mange høgskoler på grunn av motstand fra arbeidstakerorganisasjonene på lokalt plan.

Høgskolene fordeler tidsressurser til FoU gjennom fastsettelse av hvor stor andel av arbeidstiden som kan brukes til dette formålet og i form av ulike typer FoU-stipend og prosjektstøtte. Disse tidsressursene fordeles gjennom to helt forskjellige prosedyrer. De ulike typene FoU-stipend og prosjektmidler fordeles etter søknad, mens andelen av arbeidstiden som kan brukes til FoU er fastsatt i et regelverk eller som en del av de individuelle arbeidsplanene (bortsett fra ved Høgskolen i Oslo hvor FoU-tid fordeles etter søknad). Mottakerkretsen varierer noe mellom de ulike stipendene; doktorgradsstipend tildeles normalt bare søkere som er tatt opp på et doktorgradsprogram. Høgskolelærere kan vanligvis ikke søke de ulike typene FoU-stipend, men i en del tilfeller settes det av midler til mastergradsstipend til denne gruppen.

I retningslinjene for stipendtildeling legges det ofte vekt på et mangfold av kriterier som skal veies opp mot hverandre. Størst vekt legges på forventet kvalitet og relevans av FoU-arbeidet, men også søkernes behov for kompetanseutvikling tillegges betydning. Dette bidrar til å ivareta ulike strategiske hensyn, og mangfoldet er en måte å imøtekomme i alle fall noen rettferdighetsargumenter. I hvilken grad et slikt mangfold av kriterier ivaretar praktiske hensyn kan diskuteres. Det gir dem som skal vurdere søknadene liten hjelp i rangeringen, samtidig som det gir et stort rom for skjønn. Det å tildele en del av tidsressursene til FoU i form av stipend kan imidlertid sies å være en praktisk måte å implementere høgskolens FoU-strategi på.

Prosedyrene for tildeling av tid til FoU som andel av ordinær arbeidstid er svært forskjellige fra prosedyrene for stipendtildeling. I prinsippet er det riktignok ikke noe i veien for at også denne tidsressursen kunne fordeles etter søknad (som ved Høgskolen i Oslo). Men en slik søknadsbehandling kan være svært arbeidskrevende, særlig ved store avdelinger. Et relativt enkelt differensieringskriterium, som de fleste avdelinger legger til grunn er personalets stillingsnivå (status). I mange fagmiljøer er det tradisjon for å anse tidsressurser til FoU som en individuell rettighet som har karakter av opptjent rettighet. Det å differensiere med utgangspunkt i formell FoU-kompetanse er derfor en enkel måte å gi dem som tidligere har vist at de er skikket til å gjennomføre kvalitativt gode FoU prosjekter mer ressurser til dette. Kriteriet ivaretar således både rettferdighetshensyn og praktiske hensyn.

Det er imidlertid mer tvilsomt om tildeling i henhold til status ivaretar strategiske hensyn, fordi mottakerne ikke er bundet til å gjennomføre prosjekter i tråd med høgskolens prioriteringer. Dette blir da også oppfattet som et problem ved enkelte høgskoler, for eksempel ved Høgskolen i Finnmark. FoU-utvalget foreslo her i sitt innspill til strategi for forskning og utvikling for perioden 2007-2009 at høgskolen burde gå over til et system der forskningsressurser i større grad tildeles ut fra konkrete planer om forskning og evne til å gjennomføre FoU, ikke mekanisk ut fra stillingskategori. Et annet eksempel på den problematiske avveiingen mellom strategiske hensyn og andre hensyn i fordelingen av FoU-tid kan hentes fra Høgskolen i Tromsø. I en høringsuttalelse i 2007 fra Avdeling fra helsefag til fremtidig organisering av FoU-arbeidet ved høgskolen heter det:

’En satsning på større prosjekter vil rokke ved dagens retningslinjer for tildeling av FoU-ressurs på avdelingsnivå, der FoU-ressursene er sett på som en individuell rettighet så lenge man har en prosjektbeskrivelse og produserer et resultat. Ved satsning på større prosjekter er det naturlig å tenke at kompetanseheving hos ansatte også blir et mål i prosjektaktiviteten (stipendiater, post.doc, dosent, professoropprykk osv). Dette vil kunne medføre at det må gjøres en omfordeling av FoU-ressurser, slik at færre ansatte til enhver tid deltar i forskningsaktivitet. Noen ansatte vil kunne oppleve dette som problematisk. Andre ansatte vil trolig oppleve ordningen som ryddig og mye enklere å forholde seg til.

Definerte forskningsområder, selv om de har en bredde, vil kunne virke begrensende for noen ansatte med argument om mangel på akademisk frihet. Avdeling for helsefag mener likevel det er viktig å avgrense og samle forskningsfokuset noe hvis høgskolen skal kunne oppnå en profil.’

I denne typen beslutninger, der skjønn har en sentral plass, kan det være forskjell på hvilke kriterier som formelt skal tillegges størst vekt og hva som i praksis er utslagsgivende. Ved tildeling av stipend på høgskolene sentralt er det for eksempel grunn til å anta at fordelingen mellom avdelingene vies oppmerksomhet, selv om dette ikke inngår i de formelle fordelings-kriteriene. Det er derfor mulig at de statlige retningslinjene i mindre grad følges opp i praksis enn det vårt materiale kan gi inntrykk av.

Et annet og kanskje vel så viktig spørsmål er om tildelte tidsressurser til FoU brukes i henhold til intensjonene. Vi tenker her på to forhold: For det første om ressursinnsatsen resulterer i faglige arbeider, og for det andre om forskningens innhold kan styres gjennom denne typen ressursallokering.

Når det gjelder det første forholdet viser undersøkelsen blant lærerpersonalet at 83 prosent av de ansatte i høgskolelektorstillinger og høyere brukte tid til FoU i 2005, mens andelen som oppga at de hadde publisert faglige/vitenskapelige arbeider i den foregående treårsperioden var 57 prosent (Larsen & Kyvik 2006). En rekke av høgskolene er oppmerksomme på dette forholdet og peker i sine strategiplaner på at resultatene av tildelte FoU-ressurser må følges bedre opp. I strategiplanen til Høgskolen i Oslo heter det eksempelvis: Tildeling av FoU-ressurser til individuelle eller gruppebaserte FoU- prosjekter forutsetter vurdering og oppfølging av ressursbruk og FoU-resultater.

Når det gjelder det andre forholdet tyder studier av universitetsforskere på at oppdrags- og programfinansiering i liten grad påvirker personalets valg av problemstillinger. Forskerne forfølger i all hovedsak sine egne forskningsinteresser også i slike prosjekter (Mathisen 1994, Smeby 1996). Selv om høgskolene legger vekt på strategiske hensyn ved tildeling av tid til FoU, legger de seg neppe opp i hvordan disse hensynene ivaretas i selve forskningen. Også fagpersonalet ved høgskolene vil derfor ha store muligheter til å dyrke egne faglige interesser. Dersom det i hovedsak er grunnforskning og vitenskapelig publisering rettet mot nasjonale og internasjonale fagkolleger som gir størst uttelling i form av faglig status og stillingsopprykk, vil det for mange være liten grunn til å fokusere på relevans for profesjonsfagene eller regionen. Selv om høgskolene legger vekt på strategiske hensyn ved fordeling av tidsressursene, er det derfor ikke sikkert at summen av de mange individuelle faglige prioriteringene vil samsvare med de statlige retningslinjene og høgskolenes strategiplaner.