NIFU STEP publikasjon - Ekstraordinært eller selvfølgelig?<uth type = "halvfet"></uth>

I dette kapitlet vil vi gi en vurdering av organiseringen av Den kulturelle skolesekken slik den framstår i dag. I den grad det er mulig, vil vi gi et økonomisk bilde av tiltaket. Som tidligere beskrevet i kapittel to (2.1), er det fra Kultur- og kirkedepartementets side påpekt at evalueringen må belyse forholdet mellom de statlige aktørene og mellom statlige og regionale aktører. Vårt mandat omfatter også evaluering av sekretariatet for DKS i ABM-utvikling - Statens senter for arkiv, bibliotek og museum.¹ Sekretariatet er svært sentralt i Den kulturelle skolesekken, og det vil av den grunn være naturlig at sekretariatet omtales i ulike sammenhenger i denne evalueringsrapporten. Gjennom intervjuer med ulike aktører på ulike nivåer i DKS-systemet, vil vi også gi et bilde av sterke og svake sider i forhold til organisatoriske og strukturelle forhold, slik de ulike aktørene ser dette. Evalueringen av Den kulturelle skolesekken kan gi grunnlag for vurderinger av om det er behov for begrensede justeringer eller større grep. Men kan også avdekke reelle interesse- og verdikonflikter som ikke kan løses gjennom organisatoriske grep.

Organisatorisk er Den kulturelle skolesekken basert på et tett samarbeid mellom kultur- og skolesektoren på alle nivåer. Økonomisk er det en viktig premiss at det administrative apparatet i tilknytning til ordningen skal være minst mulig, og i innstillingen fra stortingskomiteen² ble det lagt vekt på stor grad av lokal styring. Formålet med DKS og de føringene som følger av arbeidsdeling mellom skole- og kultursektoren, involverer en rekke instanser, forvaltningsnivåer, aktiviteter og tiltak, samt ressurser av både materiell og menneskelig art.

Fylkeskommunene er gitt et særskilt samordningsansvar for Den kulturelle skolesekken regionalt og skal ha en politisk behandlet plan som er basert på innspill fra kommuner, skoler og kultursektoren. Planen skal vise hvordan fylkeskommunen koordinerer, administrerer og selv bidrar til Den kulturelle skolesekken. Fylkeskommunen (FK) skal også samarbeide med Fylkesmannens utdanningsavdeling (FM). Lokal forankring er som nevnt sentralt, og med det menes at kommunen som skoleeier har ansvar for forankringen på de enkelte skolene. I tillegg bidrar ulike nasjonale aktører innenfor kunst- og kulturfeltet med prosjektmidler, kompetanse og organisering og gjennomføring av kunst- og kulturformidling. Dette er nasjonale aktører både innenfor kunst- og kultursektoren.

Som ordning har Den kulturelle skolesekken en kompleks organisering og en omfattende struktur med mange aktører og styringsnivåer. De to departementene, Kultur- og kirkedepartementet (KKD) og Kunnskapsdepartementet (KD), er de to ansvarlige instansene på nasjonalt nivå og er de som har ansvaret for utviklingen og iverksettingen av tiltaket. Kulturdepartementet har det politiske ansvaret for fordelingen av spillemidlene ifølge St.meld. nr. 38 (2002-2003) og er dermed den ansvarlige instans for de økonomiske styringslinjene for Den kulturelle skolesekken som går fra nasjonalt til lokalt nivå. Kunnskapsdepartementet har i denne sammenhengen ansvar for grunnskolene og styrer disse gjennom embetsoppdrag til de underliggende forvaltningsnivåene ifølge St.meld. nr. 39 (2002-2003). To ulike departementer har dermed ansvar for forskjellige sider ved DKS-tiltaket. Hvordan DKS-tiltaket erfares av elevene og deres skolehverdag er ifølge de politiske styringsdokumentene avgjørende for hvorvidt Den kulturelle skolesekken er en vellykket ordning. I dette kapitlet belyses arbeidet for å realisere dette målet, gjennom å få innsikt og forståelse for de ulike aktørenes rolle i DKS i form av mandat og embetsverk, og dernest gjennom å gi en oversikt over de økonomiske styringslinjene som eksisterer for Den kulturelle skolesekken.

Figur 3.1 viser at det er to virksomheter som skal dra sammen for å nå og realisere målene med Den kulturelle skolesekken. Kultur- og kirkedepartementet representerer sammen med Kunnskapsdepartementet de ansvarlige instanser når det gjelder utvikling og iverksetting av Den kulturelle skolesekken, og utgjør hver sin «side» i figuren. Den politiske styringsgruppen utgjør et samarbeidsorgan mellom de to departementene. Styringsgruppen har som sin viktigste oppgave å lage innstillinger til forvaltningen. En referansegruppe skal bidra til å utvikle tiltaket og gi faglige råd til styringsgruppen. Kultur- og kirkedepartementet tar beslutninger om hvordan pengene skal brukes på grunnlag av innstillingene fra styringsgruppen og lager tildelingsbrev til fylkeskommunene. Der fordeles også midlene til nasjonale aktører (bl.a. Norsk Scenekunstbruk, Norsk Filminstitutt, Norsk Kulturråd, Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur, design, Rikskonsertene). I tillegg har utvalgte museer og andre institusjoner (kulturhistoriske museer, kunst- og kunstindustrimuseer, vitensentre/tekniske og naturhistoriske museer) fått øremerkede midler i perioden fra 2003 til 2006. Fra 2006 bevilges midler via det ordinære driftstilskuddet til de fleste av disse institusjonene.

Sekretariatet i ABM-utvikling har ifølge St. meld.nr. 38 (2002-2003) det daglig operative ansvaret for Den kulturelle skolesekken, samt ansvar for planer og rapporter fra fylkeskommunene. Sekretariatet behandler disse og videreformidler informasjonen til Kultur- og kirkedepartementet. Sekretariatet har ikke mandat til å forvalte penger. Fylkeskommunene har ansvar for å koordinere, administrere og bidra til realiseringen av Den kulturelle skolesekken regionalt og lokalt. De skal også samarbeide med fylkesmannens utdanningsavdelinger om tiltaket. I St.meld.nr. 39 (2002-2003) sies følgende: «Fylkesmannsembetene er gjennom Læringssenteret oppfordret til å bidra til at «Den kulturelle skolesekken» forankres som begrep og aktivitet på alle nivå i skolesektoren, som en del av arbeidet med kvalitetsutvikling i grunnskolen» (s. 29).

I tillegg til disse aktørene finnes det diverse nettverk som tar opp og håndterer saker som har med relasjonen til Den kulturelle skolesekken å gjøre, og som dermed har innflytelse på tiltaket. Nettverkene oppgir at de møtes for å diskutere og finne løsninger på felles problemstillinger i relasjon til Den kulturelle skolesekken. Der foregår informasjons- og erfaringsutveksling, kunnskapsformidling, politikkutforming, osv. Et eksempel er Fylkeskommunenes DKS-koordinatorer som har etablert en arbeidsgruppe angående honoraravtaler med kunstnerorganisasjoner. Disse nettverkene har gjennom slike aktiviteter en formativ funksjon i forhold til tiltaket. Vi oppgir en liste med noen av nettverkene og går ikke nærmere inn på dem i evalueringen.

De økonomiske rammene for Den kulturelle skolesekken er (fra og med 2003) basert på de statlige spillemidlene. I 2003 ble det bestemt at spillemidlene til profesjonell kulturformidling skulle øremerkes elever i grunnskolen og et utvidet samarbeid mellom skole og kultur gjennom DKS, ifølge St.meld. nr. 38 (2002-2003). Bakgrunnen for øremerking av spillemidlene var Dokument nr. 8: 16 (2001-2002) og Innst. O. nr. 44 (2001-2002).³ Spillemidlene vil hvert år bli fordelt etter kongelig resolusjon i etterkant av godkjent regnskap for Norsk Tipping. Disse har økt i perioden som evalueres. I 2003 fikk Den kulturelle skolesekken tilført 60 mill. kroner, mens omtrent 120 mill. kroner ble tilført i 2004, og 161 mill. kroner ble tilført i 2005. Dette er øremerkede midler til profesjonell kunst- og kulturformidling til elever i grunnskolen.

Stortinget bestemte en opptrappingsplan for fordeling av midlene i 2003: «Stortinget ber Regjeringen sørge for at mest mulig av de tildelte midlene kommer barna til gode gjennom kulturopplevelser, og vil derfor øke andelen av midlene fra Den kulturelle skolesekken som går til lokale tiltak til 70 prosent i 2004 og 80 prosent i 2005. Midlene skal gå uavkortet til tiltak i kommunene, og departementet må komme tilbake til Stortinget med en vurdering av hvordan dette best kan sikres» heter det i Innst.S.nr.50, komiteens tilrådning vedtak II. De resterende midlene skulle være nasjonale satsingsmidler og gå til tiltak og prosjekter innenfor musikk, film, scenekunst, billedkunst, arkitektur og design. Minst mulig av midlene skal gå til administrasjon av tiltaket. «Midlane skal vere prosjektmidlar og ikkje generell driftsstøtte til institusjoner eller etablerte tiltak» ifølge St.meld. nr. 38 (2002-2003). Ifølge St.meld. nr 38 (2002-2003) skal ABM-utvikling og Norsk kulturråd forvalte midlene etter kriterier som Kultur- og kirkedepartementet etter tilråding fra styringsgruppa for Den kulturelle skolesekken har fastsatt. Fra KKD har fordelingsnøkkelen på denne bakgrunn blitt justert hvert år.

Midlene til regionale og lokale tiltak forvaltes av fylkeskommunene. Av de statlige midlene til fylket skal minimum en tredel gå til innkjøp av produksjoner og/eller turnering/formidling av profesjonelle kunst- og kulturproduksjoner. Minimum en tredel av midlene skal fordeles videre fra fylkeskommunene til kommunene ved hjelp av fordelingsnøkkelen for kvalitetsutviklingsmidler i grunnopplæringen, slik kvalitetsutviklingsmidlene ble fordelt i 2004. Fylkeskommunen skal vedta fordelingen av den siste tredelen slik det synes tjenlig i fylket, men mellom en og to tredeler skal kanaliseres til kommunene.⁴

Vilkårene for tildeling av midler er knyttet til planer og rapportering. Hver fylkeskommune skal ha en politisk behandlet plan for Den kulturelle skolesekken, og denne skal godkjennes av sekretariatet i ABM-utvikling. Planen skal være basert på innspill fra kommuner, skoler og kultursektoren, og skal i tillegg vise hvordan fylkeskommunen koordinerer, administrerer og selv bidrar til Den kulturelle skolesekken.⁵ For at kommunene skal få tildelt midler, skal de sende inn en kortfattet 3-årig plan for Den kulturelle skolesekken til godkjenning i fylkeskommunen. Planene skal vise hvordan kommunene tilrettelegger for, og selv bidrar til Den kulturelle skolesekken. Hvordan dette foregår, blir det nærmere redegjort for i kapittel fire i denne rapporten.

Dette betyr at det er en grad av frivillighet i tilknytning til Den kulturelle skolesekken. Selv om det er et nasjonalt mål om at alle elever i grunnskolen skal omfattes av DKS kan kommunene selv velge hvorvidt de vil være med i tiltaket, og på hvilken måte. Dette har sammenheng med hvordan skolepolitikken vektlegger lokal valgfrihet. Dette følges opp i suksessmålene for tiltaket og av intensjonene med tiltaket som kom til uttrykk i Stortingets behandling av St.meld. nr. 38 (2002-2003).

Endringen fra statsbudsjettpost til tippemiddel-post medførte en enorm og uforutsett vekst for tiltaket. Som før nevnt finnes ingen standardiserte rapporteringssystemer i DKS. Dette gjør at det er svært vanskelig å analysere pengestrøm. Hvordan midlene forvaltes av fylkeskommuner og videreføringen til kommunene, vil bli nærmere belyst i kapittel fire. Dette kan bidra til å synliggjøre noen av problemstillingene angående hvordan økonomien virker inn i forhold til realiseringen av Den kulturelle skolesekken.

Styringsgruppen fungerer som et samarbeidsorgan som skal gi råd til kultur- og kirkeministeren, dette ifølge St.meld. nr. 38 (2002-2003). Gruppens overordnede oppgaver i forbindelse med utviklingen av Den kulturelle skolesekken er ifølge meldingen å: «definere mål og verkemiddel for Den kulturelle skolesekken og å gje råd om dei overordna føringane og rammefordelinga av økonomiske midlar som vert tildelte gjennom overskotet av spelemidlane til Den kulturelle skulesekken» (s. 47). Styringsgruppens viktigste beslutninger er knyttet til fordelingen av tippemidlene. Dette innebærer, ifølge meldingen, det årlige arbeidet med utkastet til kongelig resolusjon om fordeling av spillemidler til tiltaket. I tillegg har styringsgruppen også anledning til å vurdere spørsmål av politisk karakter, samt å vurdere sammensetningen av den faglige referansegruppen for DKS.

I tillegg til statssekretærene som utgjør styringsgruppen, møter embetsverket fra begge departementene (KKD og KD), leder for referansegruppen, sekretariatet med sine to ansatte samt Utdanningsdirektoratet som møter med en representant. Kultur- og kirkedepartementet innehar sekretærfunksjonen på styringsgruppemøtene. Det er de to statssekretærene som avgjør hvor hyppige møter styringsgruppen skal ha, og i løpet av 2006 er det lagt opp til at styringsgruppen møtes to ganger i halvåret.

Styringsgruppen ble opprettet for å forankre begge departementene i tiltaket. Innledningsvis var styringsgruppen sammensatt av to ledere på embetsnivå fra hver av de to departementene. Erfaringene med denne konstruksjonen var at styringsgruppen ikke nådde så langt som den ønsket. Da det på et senere tidspunkt ble endringer i gruppens sammensetning, ble gruppen sammensatt av politikere; to statssekretærer. En informant fra Kunnskapsdepartementet forteller følgende om endringene: «Da styringsgruppa ble sammensatt av to politikere, to statssekretærer, så ble det mye enklere å få gjort arbeidet, fordi det ble klarere styringssignaler. De (politikerne) har en helt annen autoritet enn to embetsmenn har. Dette har med styring å gjøre». I starten var ikke sekretariatet i ABM-utvikling og Utdanningsdirektoratet med på styringsgruppemøtene. Det er de nå, og dette uttrykkes som noe positivt fra KDs side. De har et oppfølgingsansvar, og det er derfor viktig at de har kjennskap til de politiske diskusjonene og vurderingene som blir gjort. Ved sin deltakelse kan de også være bidragsytere gjennom å informere fra sine respektive kontakter og nettverk. En informant fra KD omtaler embetsverkets rolle som aktiv i forhold til styringsgruppen: «Vi må være proaktive og finne de beste løsningene og være offensive». Samlet sett er det enighet mellom departementene om at styringsgruppen har hatt som en av sine funksjoner å gi DKS retning og behandle de to departementenes syn, slik at begge parters interesser ivaretas. De har en felles oppfatning av at de har blitt tatt hensyn til.

En av uttalelsene fra embetsverket i Kunnskapsdepartementet går ut på at styringsgruppen burde ha en mer aktiv rolle og få bedre kjennskap til det som foregår på det operative plan. Det sies samtidig at dette avhenger av hvor mye av tiden statssekretærene skal bruke på Den kulturelle skolesekken. Samme informant sier også at det har kommet innspill til styringsgruppa om i større grad å invitere kommuner til møtene for å få kjennskap til feltet, men at dette i begrenset grad er mulig å få til med kun to møter i halvåret. Fra en av de andre informantene fra KD uttrykkes det at styringsgruppens arbeid bør kunne følges opp og diskuteres, og legges til grunn for endringer. Betydningen av at ulike temaer bringes opp i styringsgruppen understrekes. Det presiseres at utfordringer i Den kulturelle skolesekken kan løses gjennom ABM-utvikling og Utdanningsdirektoratet, men at det som tas opp i styringsgruppen, får betydning for de mer overordnede strukturene.

I St.meld. nr. 38 (2002-2003) står det følgende: «Det skal vere eit aktivt samarbeid mellom sekretariatet og Læringssenteret (nå Utdanningsdirektoratet) i saker som gjeld føre- og etterarbeid til styringsgruppa og referansegruppa (...)» (s. 48). I praksis er det Kultur- og kirkedepartementet som har sekretæransvaret på møtene. En informant fra Kultur- og kirkedepartementet sier følgende: «Arbeidet går sånn at vår statssekretær får saker fra oss, men vi bruker jo sekretariatet i arbeidet med notater. Så kommer det innspill fra Kunnskapsdepartementet og de gjør det samme og bruker Utdanningsdirektoratet». Dette bekreftes av sekretariatet: «KKD spør alltid om vi har noen innspill før innkallelse til møter».

I realiseringen av styringssignalene ser vi at det er ulike oppfatninger om virkemidler og mål. Disse ulikhetene er knyttet til de to sektorene; kultur og skole. Fra Utdanningsdirektoratets side blir ansvaret som Kultur- og kirkedepartmentet og ABM-utvikling har gjennom å forvalte spillemidlene, omtalt på følgende måte: «KKD og ABM-utvikling forvalter spillemidlene, men da blir det også viktig å spørre hvem det er som forvalter definisjonen av Den kulturelle skolesekken. Betyr det at de som forvalter spillemidlene, har definisjonsmakt til å si hva tiltaket skal være og ikke skal være? At DKS skal være det profesjonelle og ikke det lokale? Hvis utdanningssektoren sier noe annet, har man da ikke plikt til å lytte? Det er dette vi har en styringsgruppe til, en gruppe som går på tvers.» Det pekes på at det har vært uenigheter: «Alle som har prøvd å få fram forståelsen av hva det vil si å være skoleeiere og skoleleder, hva det vil si å være lærer og hva det vil si å ha ansvar for elever i opplæring, har ønsket at definisjonsmakten, forståelsen og aktiviteten skal knyttes nært til dem som står i det spenningsforholdet.» Ifølge informanten fra Utdanningsdirektoratet bør dette bidra til at større deler av midlene på sikt tilfaller skoleeiere og kommunene. «Stortinget sa at pengene skulle ut lokalt, selv det valgte man å tolke både i ABM-utvikling og KKD».

Fra direktoratets side sies det følgende om styringsgruppens rolle: «Styringsgruppa må være tydelig. Det som går ut av tildelingsbrev og styringsbrev må vi være enige om. Det har vi langt på vei ikke vært. Det har kommet formuleringer i tildelingsbrev, som vi (i Utdanningsdirektoratet) har blitt oppgitt over. Flere ting har bare blitt sånn, enten fordi det har gått fort eller at man ikke har sett det. For eksempel formuleringer som; at midlene ikke skal gå til kompetanseutvikling. Politisk ledelse i KD formidlet til styringsgruppen at hele tiltaket er kompetansegivende i seg selv. Fra KKDs side uttrykkes det da en beklagelse over formuleringen og dens konsekvenser».

Fra referansegruppens ståsted vurderes styringsgruppens arbeid forskjellig. Lederen gir uttrykk for at styringsgruppen fungerer «bra», mens flere av de andre medlemmene i referansegruppen i intervju sier at styringsgruppen i liten grad har fungert tilfredsstillende overfor referansegruppen. Et av referansegruppemedlemmene sier følgende om styringsgruppen: «Jeg føler ikke at referansegruppen blir hørt. Selv om det har vært interessante meningsutvekslinger mellom styringsgruppen og referansegruppen når vi har møttes.» Uttalelser fra et annet medlem av referansegruppen går i samme retning: «Vi har i liten grad fått innspill og oppdrag fra styringsgruppen.» Vi kommer inn på referansegruppens mandat og funksjon under.

Referansegruppens mandat er ifølge St.meld. nr.38 (2002-2003) å bidra til å utvikle innholdet i Den kulturelle skolesekken, og gi råd av faglig karakter til styringsgruppen og sekretariatet. Lederen av referansegruppen deltar på styringsgruppemøtene. Videre omtales det i mandatet at referansegruppen i hovedsak skal utføre oppdrag fra styringsgruppen. Medlemmene i referansegruppen anses i meldingen som viktige ressurspersoner for utviklingen av innholdet i tiltaket, i form av forslag til satsingsområder, tiltak og initiativ, og gjennom å bidra til en helhetlig tenking rundt utviklingen av DKS. Ifølge mandatet skal sekretariatet ha ansvar for å forberede møtene i referansegruppen, samt å følge opp forslag og initiativ overfor styringsgruppen i samarbeid med Utdanningsdirektoratet (tidligere Læringssenteret) og referansegruppens leder.

Referansegruppen består i 2006 av i alt 14 medlemmer fra både kultur- og skolesektoren. Disse er personlig oppnevnt. Ifølge St.meld.nr. 38 (2002-2003) skal gruppen ha en bred sammensetning der de fleste forvaltningsnivå i både kultur- og utdanningssektoren er representert. Ved opprettelsen av gruppen ble følgende vektlagt: variert fagbakgrunn innenfor de ulike kunst- og kulturfeltene, bakgrunn fra skolesektor, geografi, kjønn, alder og kompetanse på kulturelt mangfold. Det ble i særlig grad vektlagt å finne personer med erfaring fra både kultursiden og fra skolesiden (s. 48). Leder for referansegruppen er ansatt som rådgiver i ABM-utvikling. Bakgrunnen til de øvrige er: rektor ved Gran skole (Oslo), fylkeskultursjef i Hordaland, konsertsjef i Rikskonsertene, scenekunstkonsulent i Norsk kulturråd, rektor ved Åndalsnes ungdomsskole, leder for Dans Design/professor ved Høgskolen i Oslo, rektor ved Trondheim musikk- og kulturskole, leder for Norsk skuespillerforbund, utdanningsdirektør i Finnmark, instituttleder ved Norges musikkhøgskole/leder i Musikk i Skolen, prosjektleder for Den kulturelle skolesekken i Vestfold, daglig leder for StøpeSkien samt en forfatter. I tillegg til de 14 medlemmene møter de to sekretariatsansatte og en representant fra Utdanningsdirektoratet på referansegruppens møter. Antall møter i referansegruppen varierer fra år til år. I 2005 var det planlagt å ha ca. fire møter, men ett av disse ble avlyst på grunn av at de ikke fikk noen forespørsler fra styringsgruppen.

Når det gjelder grupperinger eller fraksjoner i referansegruppen, uttrykker lederen at de tydeligste grupperingene er mellom skole på den ene siden og kultur på den andre. Ved sammensetningen av gruppen var det ifølge en av informantene fra Kunnskapsdepartementet viktig å få inn et tilstrekkelig antall medlemmer med skoleperspektiv. Dette hadde sammenheng med at Kultur - og kirkedepartementet ønsket mange av kunstmiljøene representert, og det ble da lite rom igjen til medlemmer med skoleperspektiv. I dag har tre av de 14 medlemmene i gruppen en ren tilknytning til skoleverket; to rektorer og en utdanningsdirektør.

Styringsgruppen har ifølge referansegruppens leder deltatt på noen av gruppens møter, og dette har vært fruktbart. Det er i liten grad konsensus i gruppen, dette er det enighet om blant informantene fra referansegruppen. Det er fra lederens side en erkjennelse av at gruppen er heterogen og har forskjellige syn på Den kulturelle skolesekken. Ifølge denne informanten bidrar gruppen mer med å bringe fram nyanser enn enstemmige råd og uttalelser. Lederen i referansegruppen forklarer liten grad av konsensus blant medlemmene med at de har for liten tid til å diskutere grundig de sakene de involverer seg i, at de bruker ulike begreper om ting og har ulike praksiserfaringer. Det sies at om de hadde hatt bedre tid til å gå i dybden, hadde det også vært mer enighet i gruppen.

Mandatet til referansegruppen sier som nevnt at den kan komme med forslag til satsingsområder, invitere fagmiljøer til dialog og peke på behov for forskning og kompetanseutvikling. For å kunne gjøre dette, kreves det at man er i dialog og har kommunikasjon med ulike aktører i Den kulturelle skolesekken. En av informantene fra referansegruppen sier at det er for lite synlig for «utenverdenen» hva gruppen jobber med. Dette har blitt tatt opp i referansegruppen og har resultert i forslag om at alle diskusjonsnotatene skal oppsummeres og publiseres på nettstedet for Den kulturelle skolesekken, som driftes av sekretariatet. På denne måten kan referansegruppen orientere om spørsmål gruppen har tatt opp og om hvordan dette er brakt videre til styringsgruppen og sekretariatet. Dette etterlyses også fra kunst- og kulturfeltet. En av de nasjonale aktørene har uttrykt misnøye med at referansegruppen ikke legger ut referatene fra sine møter på nettstedet til sekretariatet. Informanten stiller spørsmål om hvem referansegruppen refererer til og understreker at dette har betydning for åpenheten og for hvordan referansegruppens arbeid kan brukes av andre aktører innenfor DKS. Systemet preges nå ifølge denne informanten av å være lukket og representerer «tradisjonell forvaltningsmessig tenkning som heller skaper misforståelser, og er et system som jobber mot tiltaket, i stedet for å bidra til å fremme det». Referansegruppen er ment å skulle fungere inn mot styringsgruppen. Verken denne gruppen eller sekretariatet har av den grunn forpliktelser om å legge ut sine referater. Men med tanke på at referansegruppen skal fange opp ulike signaler innenfor DKS og bringe dette videre til politisk nivå, er det etter vår vurdering viktig at de har god kommunikasjon med ulike aktører og absorberer mest mulig av det som skjer på realiseringsarenaen. Som et representativt ledd som formidler kommunikasjon oppover og nedover mellom nivåene, kan referansegruppen bidra til større gjennomsiktighet i DKS-systemet enn det som finnes i dag. Foreløpig (per august 2006) ligger det ikke noen referater eller notater ute på nettstedet for Den kulturelle skolesekken.

Ifølge lederen i referansegruppen er mandatet for gruppen vagt, og det har vært opp til gruppen selv å operasjonalisere mandatet og bestemme hvor aktive eller inaktive gruppen skal være. Ifølge referansegruppens leder ble gruppen opprettet på et sent tidspunkt i prosessen med skrivingen av de to stortingsmeldingene til de to departementene og dermed ble referansegruppens funksjon begrenset som en høringsinstans. Denne fasen blir av lederen likevel beskrevet som innholdsrik, med korte tidsfrister og hyppige møter. Av flere informanter fra embetsverket, blant annet i Kunnskapsdepartementet, blir referansegruppen omtalt som nyttig i oppstarten av DKS, mens ifølge embetsverket i Kultur- og kirkedepartementet har referansegruppen hatt startproblemer.

Kommunikasjonsformen mellom referansegruppen og styringsgruppen beskrives av lederen som uformell. Imidlertid får referansegruppen ifølge lederen av gruppen få henvendelser fra styringsgruppen om råd og innspill. Lederen sier følgende: «Det har vært sånn at det er vi som har bedt om å få uttale oss. Det har gått for mye fra oss til dem, istedenfor at styringsgruppa har bestilt råd fra oss.» Dette får lederen støtte for fra flere av de andre medlemmene i referansegruppen, og en av informantene sier følgende om dette: «Referansegruppen har hovedsaklig tatt initiativ til saker selv. Det har vært lite innspill i styringslinjen fra styringsgruppen om hva referansegruppen skal behandle og ta opp av saker og uttale seg om. Vi har kunnet gjøre hva vi vil.» Etter ønske fra referansegruppen kom tiltaket med at leder fra referansegruppen skulle møte i styringsgruppen i stand. Denne endringen forbedret kommunikasjonen noe, ifølge informanten fra referansegruppen. Også sekretariatet har hatt få henvendelser til referansegruppen.

Som et eksempel på en av sakene referansegruppen har tatt initiativ til selv, nevnes læreplaner i forbindelse med Kunnskapsløftet: «Vi jobbet veldig mye med læreplanene og så på hvordan den kulturelle biten blir ivaretatt, osv. Det blir litt på siden i forhold til at vi skal være referansegruppe for Den kulturelle skolesekken. Vi ble mer en høringsinstans i forhold til reformen i grunnutdanningen.» I sin beskrivelse av arbeidsoppgaver forteller lederen i referansegruppen at de lager problemnotater, men at det er vanskelig å enes om noen konklusjoner på disse notatene. De notatene evalueringen har hatt tilgjengelig fra referansegruppen, har vært generelle og ikke i stor grad relatert til aktuelle problemstillinger på praksisarenaen. Imidlertid kan vi registrere at for eksempel innspillnotatet om evalueringen av Den kulturelle skolesekken har blitt brukt i utformingen av mandatet for dette evalueringsoppdraget.

Intensjonen med referansegruppen som aktiv bidragsyter i utviklingen av Den kulturelle skolesekken, ser ikke ut til å ha blitt realisert. En oppfatning flere informanter deler i Kultur- og kirkedepartementet, er at referansegruppen ikke er aktivt brukt. Når det gjelder hva slags rolle referansegruppen har i dag, mener en av informantene at det har antagelig sekretariatet mer kjennskap til i og med at de har en nærere forbindelse med referansegruppen enn det KKD har. Det uttales i den sammenheng at det er opp til referansegruppen hvordan de vil bruke mandatet, og at det er åpnet for at de på eget initiativ kan ta opp saker med styringsgruppen.

Ifølge mandatet kan referansegruppen invitere relevante fagmiljøer til dialog, men dette har i liten grad blitt gjort. I mandatet står det også at de kan komme med konkrete forslag til satsingsområder, men om det sier en av våre informanter følgende: «Når de skal uttale seg så blir det så voldsomt vidt og bredt.» En av informantene fra referansegruppen (fra kunst- og kultursektoren) mener at bakgrunnen til medlemmene preger gruppen: «Vi har brukt lang tid på å snakke sammen og forstå hverandre. Kulturbyråkratene er vanskelige å forstå, skolefolkene er lettere å forstå. (...) Det er et problem, at i en så sammensatt gruppe blir det veldig generelle meninger.» Et lignende synspunkt har et annet medlem, som sier at medlemmene i gruppen er for ulike i sin kompetansebakgrunn. Dette gjør at det blir for generelle konklusjoner som igjen gir generelle utsagn. Det sies samtidig at det også er vanskelig for referansegruppen å gi råd når styringsgruppen som de skal gi råd til, har få og i liten grad regelmessige møter. Dermed blir det vanskelig for referansegruppen å samkjøre seg. En annen av informantene fra referansegruppen, gir uttrykk for at de som sitter i referansegruppen ikke ytes nok rettferdighet i forhold til at det ikke framkommer hva de som representanter for ulike felt sitter inne med av kompetanse og kunnskap. Det stilles også spørsmålstegn ved i hvilken grad problemstillingene som diskuteres i referansegruppen, blir formidlet videre til styringsgruppen. Denne informanten mener deres arbeid gjenspeiles for lite i hva styringsgruppen beslutter, og konkluderer med at diskusjonene i referansegruppen ikke har fungert etter sin hensikt. Disse synspunktene illustrerer at arbeidet med å gi gruppen bred representasjon ikke har gitt den effekt som man har forventet. Dette kan ha sammenheng med spenningen mellom kultur- og skolesektorens representanter i gruppen.

Referansegruppen skal også være et rådgivende organ for sekretariatet. Det er ulike oppfatninger om hvordan denne relasjonen bør være i forhold til mandatet, og om hvordan det faktisk fungerer. Ifølge lederen i referansegruppen samarbeider disse to aktørene, sammen med referansegruppen setter sekretariatet for eksempel opp møteagenda osv. Lederen i referansegruppen og sekretariatslederen oppgir at de deler på arbeidet på en bestemt måte. Lederen i referansegruppen omtaler sekretariatet som å være en aktør som «gjennomfører det som styringsgruppen bestemmer», deriblant mye forefallende arbeid som det er vanskelig for referansegruppen å gi råd om. Derfor blir mandatets intensjoner om at dette også skal være referansegruppe for sekretariatet, ikke realisert.

Som det fremgår over uttrykkes misnøye fra mange hold over at referansegruppen ikke fungerer på en tilfredsstillende måte i dag. Den viktigste kritikken er kanskje at referansegruppen ikke fungerer tilfredsstillende i forhold til styringsgruppen. Ansvaret for dette legges av ulike informanter både til styringsgruppen og referansegruppen. Det er imidlertid få av informantene som har kommet med noen endringsforslag i mandatet til referansegruppen, eller har arbeidet for å sikre at det fortsatt skal være en referansegruppe for tiltaket i fremtiden. Dette finner vi overraskende. Prinsipielt sett bør det være nyttig for en så omfattende ordning som Den kulturelle skolesekken å ha en velfungerende referansegruppe. To ulike innspill fra informantene reflekterer ulike tenkemåter om representasjonen i en slik gruppe. En informant fra fylkekommunene har foreslått at det også bør være med en representant fra fylkeskommunens kulturetat i referansegruppen (selv om det sitter en slik representant der i dag). Dette innspillet er basert på at «alle» de sentrale aktørene skal ha «rimelig» representasjon i gruppen. Et annet prinsipp lanseres fra en av de nasjonale aktørene med fagansvar på et kunstområde. Denne informanten argumenterer ut fra en mer funksjonsbasert representasjon. Dette begrunnes med at de hyppig blir kontaktet for å gi informasjon og svare på spørsmål fra medlemmene i dagens referansegruppe. «Det burde være noen i referansegruppen som kunne operasjonalisere virkeligheten og som kunne tenke overordnet.» Lederen for referansegruppen svarer følgende på spørsmålet om utfordringer framover: «Jeg er nok delt i hvordan jeg mener at referansegruppen fungerer, for det er et rådgivende organ, og det gjør at det har et passivt mandat.» Lederen av referansegruppen mener videre at det bør vurderes hvilken nytte tiltaket har av referansegruppen i forhold til hva det koster av tid og ressurser å drifte gruppen.

Etter vår vurdering kan det være mange argumenter for at det fortsatt bør være en referansegruppe i Den kulturelle skolesekken. Den bør imidlertid ha et tydeligere mandat knyttet til styringslinjen, bestå av færre personer og settes sammen på grunnlag av andre kriterier enn nå. Referansegruppen bør sammensettes ut fra kunnskap om det operative feltet. Mye taler for en gruppe med mer faglig tyngde og innsikt angående systemtenking på alle nivåer. Lærere og foreldre (som representanter for elevene), bør ha plass i gruppen.

Kultur- og kirkedepartementets viktigste virkemidler for å nå de fastsatte målene i kulturpolitikken er gjennom bevilgninger over statsbudsjettet (St.prp. nr. 1), lover og forskrifter, samt organisatoriske, informative og kontrollerende virkemidler.⁶ Kunnskapsdepartementet oppgir at størstedelen av de statlige tilskuddene til grunnskolen og videregående opplæring går over budsjettet til Kommunal- og regionaldepartementet som ledd i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner, der kommunene har ansvaret for grunnskoleopplæringen, og fylkeskommunene har ansvar for videregående opplæring.⁷ Når det gjelder samarbeid med kultursektor, peker Kunnskapsdepartementet i St. prp. nr. 1 (2002-2003) på at departementet vil «medvirke til at det blir etablert samarbeid mellom skole- og kultursektor på alle forvaltningsnivå for å utvikle Den kulturelle skolesekken» (Kap. 226).

Som nevnt møter representanter for embetsverket fra begge departementer i styringsgruppen. Kultur- og kirkedepartementet har ansvaret for å iverksette fordelingen av midler på grunnlag av det arbeidet som er gjort i styringsgruppen. En rådgiver i KKD jobber med Den kulturelle skolesekken som del av sine arbeidsoppgaver. I og med at det operative ansvaret for tiltaket er tillagt sekretariatet, er det tett kontakt mellom dem og Kultur- og kirkedepartementet. Det opplyses at departementet har jevnlig kontakt med sekretariatet. Ifølge Kultur- og kirkedepartementet er all rapportering i tiltaket overlatt til sekretariatet. Sekretariatet er ifølge informanten fra Kultur- og kirkedepartementet nyttig i forhold til å ivareta kontakten med alle aktørene i Den kulturelle skolesekken. Kultur- og kirkedepartementet omtaler sekretariatet som bindeledd mellom departementet, fylkeskommunene, kommunene og feltet. «De holder i alle trådene, og de går gjennom rapporter som kommer inn fra de som mottar støtte, og de reiser mye rundt og forteller om DKS. Sekretariatets jobb er stor, og det er ingen som kan ha den oppgaven i KKD.» Av den grunn ser ikke departementet noen grunn til å gjøre noen grunnleggende endringer i sekretariatets oppgaver, de uttrykker at de er avhengige av å ha en funksjon som den sekretariatet fyller, og det er tilfredshet med sekretariatets tilhørighet til ABM-utvikling.

Embetsverket i Kunnskapsdepartementet medvirker i forhold til Den kulturelle skolesekken gjennom deltakelse i styringsgruppen, se figur 3.1. Kunnskapsdepartementet delegerer på samme måte som Kultur- og kirkedepartementet, ansvar videre til sine utøvende organ. For Kunnskapsdepartementet er det Utdanningsdirektoratet som har denne funksjonen. Utdanningsdirektoratet forvalter styringslinjer for embetsoppdrag videre til fylkesmannens utdanningsavdeling. Om bakgrunnen for overføringen av ansvar for Den kulturelle skolesekken fra Kunnskapsdepartementet til Utdanningsdirektoratet, sies det følgende: «Det var naturlig for oss å gi dette oppdraget videre til Læringssenteret (nå Utdanningsdirektoratet) som har kontakt med kommunene og som kunne fylle oppgaven.» Om arbeidsdelingen mellom departementet og direktoratet sier en av informantene fra Kunnskapsdepartementet følgende: «Departementet står for politikkutforming, og det øvrige arbeidet i forhold til DKS er delegert til Utdanningsdirektoratet». Samarbeidet mellom departementet og Utdanningsdirektoratet beskrives som tett. Det er flere personer som har arbeidet og arbeider med Den kulturelle skolesekken i KD, i gjennomsnitt er det brukt 20-30 prosent av en stilling på dette arbeidet.

Det understrekes fra en av informantene i Kultur- og kirkedepartementet at de der var opptatt av at det mer kulturfaglige perspektivet ikke måtte bli borte i det pedagogiske. Det var viktig å få frem betydningen av at barn og unge har rett til å få god tilgang til profesjonell kunst og kultur, og lære å oppleve, uten at det nødvendigvis skulle være noe pedagogisk element i det. Kunnskapsdepartementet uttrykker på sin side at de har jobbet mye med at Den kulturelle skolesekken skal bli en naturlig del av lærernes og skolens virksomhet. For Kunnskapsdepartementet er det viktig at tiltaket blir en del av det lokale læreplanarbeidet, slik at det er en forutsigbarhet på skolen. Det har vært viktig for Kunnskapsdepartementet at kunstnere ikke bare skal komme utenfra, bidra og forsvinne, og dette har ifølge intervjuene i KD vært noe av problemstillingen som har vært tatt opp med Kultur- og kirkedepartementet. I Kunnskapsdepartementet blir det påpekt at det er viktig å se Den kulturelle skolesekken i sammenheng med det øvrige ansvaret KD har for skolen.

I oppstarten av Den kulturelle skolesekken var det utfordringer knyttet til ulikhetene i styringslinjene mellom kultur og utdanning, Ifølge en informant fra Kunnskapsdepartementet. Det var behov for å avklare roller og samarbeidsforhold og for å finne strukturer som sikrer at de kulturelle opplevelsene kommer den enkelte elev til gode, og at skolen får et eierskap til tiltaket. Som eksempel peker en informant på at fylkeskommunen ikke har ansvar for grunnskolen: «Dette foregår i elevenes skoletid, og derfor må det være en forankring som tydeliggjør og utdyper hovedmomentene i læreplanen.» Samarbeidet mellom departementene har ifølge embetsverket i Kunnskapsdepartementet vært preget av uenigheter. Uenigheter har medført usikkerhet lenger ned i systemet, i kommunene. Forholdet mellom departementene har vært et oppdragende prosjekt for alle involverte, og det hevdes å være en økt forståelse for hverandre både fra kultur og skole. De to departementene har forskjellige perspektiver og forskjellige roller. Kunnskapsdepartementets fokus i forhold til Den kulturelle skolesekken er det enkelte barn i skolen. I tillegg presiseres at de har en type ansvarsdeling fra statlig til lokalt nivå som er forskjellig fra Kulturdepartementets styringslinjer, og at dette virker inn på forholdet mellom skole og kultur.

Fra Kultur- og kirkedepartementets hold mener man at de to departementene hadde ulik tenkning om Den kulturelle skolesekken. I likhet med embetsverket i Kunnskapsdepartementet fortelles det fra Kultur- og kirkedepartementets side om at det etter hvert ble en grad av «samforståelse for hvordan man burde gjøre dette». De samme problemstillingene angående ulikhetene mellom departementene når det gjelder roller og styringslinjer, blir omtalt. I utgangspunktet så Kultur- og kirkedepartementet for seg det fylkeskommunale som en samordningsinstans, mens Kunnskapsdepartementet på grunn av disse ulikhetene var mer fremmed for dette.

Kultur- og kirkedepartementet styrer gjennom tildelingsbrevene til fylkeskommunene. Som nevnt er alt ansvar for rapportering overført til sekretariatet i ABM-utvikling. Dette omfatter også samordning og rapportering av alle planer og alle regnskap i DKS. Da oppgavene ble overlatt til sekretariatet, var det enighet også fra sekretariatets side. Sekretariatet lager sammendrag av rapporteringene og orienterer styringsgruppen om dette. I tillegg lager KKD innspill til styringsgruppa og til referansegruppa. I dette arbeidet ber de om innspill fra sekretariatet.

Det operative ansvaret for DKS er lokalisert til ABM-utvikling - Statens senter for arkiv, bibliotek og museum. Her ligger ansvaret for å tilsette daglig leder for tiltaket og eventuelle andre medarbeidere ifølge St.meld.nr. 38 (2002-2003). ABM-utvikling har som hovedmål å styrke arkiv, bibliotek og museum som aktive og aktuelle samfunnsinstitusjoner.⁸ ABM-utvikling er en statsinstitusjon underlagt Kultur- og kirkedepartementet, og ble etablert ved sammenslåing av Norsk museumsutvikling, Statens bibliotekstilsyn og Riksbibliotektjenesten 1.januar 2004. Ifølge vedtektene har ABM-utvikling som mål innenfor sitt ansvarsområde å jobbe på tvers av departementale og andre administrative grenselinjer.⁹

Ved plassering av sekretariatet var det diskutert flere aktuelle alternativer. Vi går ikke her nærmere inn på hva som var bakgrunnen for de ulike alternativene og hva som ble begrunnelsen for at valget falt på ABM-utvikling. Fra sekretariatets side presiseres det at ABM-utvikling ikke var et helt naturlig sted å plassere sekretariatet, fordi Den kulturelle skolesekken favner mer enn arkiv, bibliotek og museum. Samtidig er de fornøyd med å være forankret i ABM-utvikling av flere årsaker: frie rammer, aksept fra ledelsen om at DKS er et viktig tilbud, et godt budsjett og gode støttefunksjoner. Sekretariatet sier også at tilhørigheten preger retningen de gir av DKS. «I og med at vi jobber sammen med ABM-utvikling, prøver vi å stimulere i retning av kultur, litteratur og arkiv.»¹⁰

I 2001 fikk Norsk museumsutvikling (nå del av ABM-utvikling) ifølge en informant presentert oppdraget om Den kulturelle skolesekken fra Kulturdepartementet i januar 2001. De ble forespurt over bordet. «(. . .)Vi stilte en del betingelser for dette, som så ble innfridd, blant annet driftsmidler og full prosjektlederstilling.» Avdelingslederen i utviklingsavdelingen med ansvar for Den kulturelle skolesekken har tidligere bakgrunn fra Norsk museumsutvikling der skole som samarbeidsaktør var en bevisst satsing. Denne erfaringen ble tatt med inn i arbeidsgruppen for utviklingen av tiltaket, som ble etablert umiddelbart. Arbeidsgruppen ble oppnevnt av Kultur- og kirkedepartementet og omfattet medlemmer fra Utdanningsdirektoratet (daværende Læringssenteret), Kulturskole, Kulturrådet, Rikskonsertene og andre. Gruppens oppgave var å utvikle tankene rundt Den kulturelle skolesekken som konsept. «Vi ble veldig fort enige om at her måtte fylkeskommunene eller et regionalt ledd på banen, for man kunne ikke sitte her i Oslo og jobbe helt ut i det konkrete - i skolene.» Arbeidsgruppen ansatte en prosjektleder, og kontaktet Møre og Romsdal fylke, Oppland og Sandefjord fylkeskommune for å innhente erfaringer med kunst- og kulturformidlingsmodeller som allerede var utviklet. «Vi var veldig opptatt av organisering selvfølgelig, men også innhold - det var de to bitene for å få dette til.» Gruppen hadde 12 millioner kroner til disposisjon. Det ble plukket ut noen fylker som ble invitert til å være prøvefylker, og det ble rapportert inn til Kultur- og kirkedepartementet om resultatene av dette. Som en følge av dette bevilget departementet mer midler: «Da kunne vi utfordre noen som ikke hadde tenkt tanken før, så da ga vi 250 000 til ulike fylker og sa: «Her har dere noe å tenke for, se om dere kan utvikle noe».

ABM-utvikling uttrykker i intervju at de har to roller: «Vi skal ha det overordnede ansvaret for sekretariatet som skal serve styringsgruppen og som skal serve, drive informasjon og nettverksbygging. Samtidig skal vi utvikle arkivene og bibliotekene og museene som formidlingsarenaer i samarbeid med skoleverket. Det er en del av oppdraget vårt uavhengig av sekretariatet for DKS, så dette hadde vi gjort selv om vi ikke hadde hatt sekretariatet. Så her er det mye synergi i arbeidet».

Når det gjelder sekretariatet i ABM-utvikling sine oppgaver, sier St.meld.nr. 38 (2002-2003) følgende:

Sekretariatet har to ansatte, en leder og en rådgiver, i til sammen to årsverk.¹¹ Rådgiver har i tillegg til Den kulturelle skolesekken også oppgaver i ABM-utvikling. «Da vi skulle ansette de to var vi veldig bevisst på å hente inn folk med kompetanse vi selv ikke hadde.» Sekretariatet har hatt en viktig rolle i operasjonaliseringen av tiltaket. Ved oppstart var utgangspunktet at det ikke skulle brukes noen penger på sentrale administrasjonsfunksjoner, derfor skulle dette minimaliseres og pengene skulle gå ut på det operative plan. Utgangspunktet var altså ikke å ha et stort sekretariat. Ifølge Kultur- og kirkedepartementet var det ikke diskusjoner rundt hvilken type kompetanse sekretariatsmedlemme skulle ha. Spørsmålet om det skulle være representanter i sekretariatet både fra skoleverket og kunst- og kulturfeltet var altså ikke oppe til diskusjon. Tiltaket ble tenkt ut fra at det skulle være en rett styringslinje fra Kultur- og kirkedepartementet, fordi det var her de økonomiske styringslinjene lå. Lederen av sekretariatet ble tilsatt desember 2003 og har musikk hovedfag og kunsthistorie i fagkretsen som faglig bakgrunn. I tillegg har lederen erfaring som informasjonssjef i Rikskonsertene og fra førskolelærerutdanning og lærerutdanning. Den andre sekretariatsansatte er cand.philol. i massekommunikasjon og kulturformidling, med hovedfagsoppgave om formidling av kunst til barn. Begge sekretariatsmedlemmene deltar som tidligere nevnt på styringsgruppemøtene og referansegruppemøtene som observatører/bisittere.¹²

I St.meld.nr. 38 (2002-2003) står det at det er en forutsetning at sekretariatet i ABM-utvikling har et «nært samarbeid med Læringssenteret (nå Utdanningsdirektoratet), slik at tiltaket også på sekretariatsnivå får den nødvendige forankring i skulen» (s.47). Det er utarbeidet et samarbeidsgrunnlag som klargjør oppgaver og ansvarsforhold i dette samarbeidet mellom de to institusjonene, denne kommer vi tilbake til i 3.4.1, som omhandler dette samarbeidet.

I årsrapporten for ABM-utvikling for virksomheten i 2005, står det følgende om Den kulturelle skolesekken: «Arbeidet i sekretariatet har vesentlig bestått av informasjonsarbeid til forskjellige miljøer, deriblant utstrakt foredragsvirksomhet og omarbeiding av nettsidene; arrangering av nettverksmøter og refereransegruppemøter; annen nettverksbygging og møtevirksomhet; saksbehandling for styringsgruppa, referansegruppa og departementet; samt deltagelse på møter i referanse- og styringsgruppa. 20 museer har fått spesielle utviklingsmidler for deltakelse i den kulturelle skolesekken, og i samarbeid med Norges museumsforbund er det arrangert konferanser om museene i den kulturelle skolesekken i Tromsø, Oslo og Stavanger».¹³

Sekretariatet mener det er tilstrekkelig å ha to personer til å ivareta sekretariatsfunksjonen, samt at de har et godt bakkemannskap i ABM-utvikling. Slik beskriver de det: «Vi har en konkret hverdag og har noen oppgaver vi gjør. Det kan være vanskelig å forklare hva de oppgavene er, fordi vi går inn i noen situasjoner og prøver å skape noen nettverk og trekker i noen tråder - det er i tillegg til rene driftsoppgaver. Disse oppgavene er litt dårlig definert i Utdanningssektoren.» Det sies også: «Skulle ønske det var klarere rammer for den oppgaven utdanningssiden burde ta seg av. For eksempel: det står forankring i skolen - hva er det og hvilke virkemidler bruker man? Kanskje vi ikke har vært flinke nok til det å snakke om virkemidler?»

Det er stort rom for tolkning av hva som ligger i «det operative ansvaret» for DKS. «Vi (sekretariatet) har hovedansvar for de daglig operative oppgavene og de gjør vi; for- og etterarbeid til styringsgruppa, referansegruppa og informasjonsflyt ut.» Mandatet for ABM-utvikling og sekretariatet gir ikke direkte føringer for hva det operative ansvaret omfatter. Det å skulle være ansvarlig for Den kulturelle skolesekken blir upresist. Dermed mangler en tydelig plassering av ansvar innenfor DKS-systemet, for utvikling av varige strukturer, kommunikasjonslinjer, generering av erfarings- og kunnskapsproduksjon, utvikling av rapporteringsstandardisering, etc. Sekretariatet har, som det fremgår av årsmeldingen fra ABM-utvikling, i sin tolkning av mandatet fokusert på dialog, nettverksbygging, etc. ved siden av de administrative oppgavene, og i tillegg tiltaket Nystemten i tilknytning til Festspillene i Bergen.

Rammene for sekretariatsoppgaver kobles vanligvis til behovene i virksomheten det er tilknyttet. I og med at DKS er så mangesidig, blir forventningene til sekretariatsfunksjonen også mange og ulike. Fra en av informantene i referansegruppen sies det følgende om sekretariatet: «Sekretariatet skal utgjøre et slags strukturelt hjerte for skolesekken. De skal være et mellomledd, de skal ha som oppgave å gi informasjon om hva som fungerer og ikke fungerer. Denne informasjonen skal de gi opp i systemet. Sekretariatet skal ikke være den som setter en egen agenda og definerer hva problemene er, for det vet de ikke.» En kritikk av sekretariatet går ut på at de opererer med utvikling av tiltaket på sine egne premisser, og ut fra eget syn på Den kulturelle skolesekken. En annen informant stiller spørsmål om hvilken rolle ABM-utvikling har i denne sammenhengen, og hvilket mandat de har. «Skal de utvikle et slags eget vesen med egne kulturelle ambisjoner på vegne av DKS?» Det uttrykkes en uklarhet om de kan agere på egne vegne. «Det er uheldig at en bygger opp en forestilling om at Den kulturelle skolesekken er et eget vesen, med en egen administrasjon som holder på med et eget innhold og egen substans.» Også andre informanter har påpekt dette: «Sekretariatet driver veldig mye med soloutspill, hvor de ikke tar med direktoratet på råd. De skal jo jobbe sammen med direktoratet, men det har måttet være egne møter mellom ledelsen i direktoratet og ledelsen i ABM-utvikling for at dette skal kunne fungere. For at de skal skjønne egenarten med skole og drive med forankring og hvordan ting skal gjøres.» Sekretariatet fikk for eksempel reaksjoner fra et par fagmiljøer på kulturfeltet da de tok initiativ til en faglig konferanse for orkester og teater innenfor DKS. De hevdet at dette ikke er en oppgave sekretariatet skal ha, i og med at det fins andre aktører med sentrale roller på feltet som kan gjøre dette. Sekretariatets bidrag burde etter disse informantenes syn være å informere om konferansen/seminaret. I denne sammenheng påpekes behovet for en strukturell opprydding angående «hvem som gjør hva» i Den kulturelle skolesekken og for en tydeligere avklaring av hva som ligger i det operasjonelle ansvaret i denne sammenhengen.

Kulturdepartementet er av den oppfatning at mandatet for sekretariatet fungerer godt. Men fra flere andre hold uttrykkes det en uklarhet om hva som er sekretariatets mandat og rolle. Noen er uenige i mandatet og at det ikke dekker de oppgavene det bør gjøre, og andre igjen mener at sekretariatet i praksis ikke følger det mandatet det har. På grunnlag av evalueringen ser vi det som uheldig at det er såpass mye usikkerhet og uenighet mellom sentrale aktører om hva som er roller og oppgaver. Dette kan hindre initiativ og tiltakslyst og virke konserverende i stedet for utviklende for Den kulturelle skolesekken. Slik «støy» er uheldig fordi det tar oppmerksomheten bort fra målene som skal nåes gjennom tiltaket. Dette kan tale for en gjennomgang og revidering av mandatet i og med at DKS nå går over i en mer varig fase.

Fylkeskommunene er i egenevalueringene spurt om forholdet til sekretariatet. Et av spørsmålene en fylkeskommune ønsker reist i evalueringen er om: «hvorvidt det er nok med to personer i DKS-sekretariatet sentralt og om ABM-utvikling er rett vertskap for tiltaket». En annen fylkeskommune påpeker en svak gjennomslagskraft for tiltaket, og mener at dette har sammenheng med lanseringsarbeidet av Den kulturelle skolesekken fra ABM-utvikling sin side: «Det er mogleg at DKS har fått ei begrensa gjennomslagskraft blant fylkespolitikarar fordi lanseringa av prosjektet frå statleg hald (ABM) ikkje tok nok omsyn til at topp-politisk leiing (Rådmannen) skulle ha vore mykje sterkare invovert og at den politiske styringa av fylkeskommunen vart undervurdert frå statleg hald. En tredje fylkeskommune svarer følgende på forholdet til sekretariatet: «Det blir påpekt at ABM-utvikling er ingen sentral samarbeidspartner i fylkets arbeid, men står i praksis kun for innsamling av planer, representasjon på konferanser og arrangør av Nystemten.» Denne fylkeskommunen etterlyser en nasjonal aktør som kan representere fylkenes interesser i saker der fylkene viser en samlet holdning. Fylkeskommunen sier at dette kom tydelig fram i forbindelse med honorarfastsetting knyttet til Den kulturelle skolesekken som nasjonal ordning, og da fylkene ba om en sentral aktør for å utvikle et felles dataverktøy for håndtering av turnelegging, innsamling av data fra skoler og liknende. For denne fylkeskommunen rapporteres at dette nå er kommet på plass gjennom KSYS - «utan bidrag frå ABM-utvikling. ABM-utvikling kunne og burde ha bidratt til at dette felles verktøyet hadde vore på plass med ein noko mindre trang fødsel.» Det er ut fra mandatet et spørsmål om dette er ABM-utviklng og sekretariatets oppgave. På den andre siden er dette eksempel på en type signaler fra fylkeskommuner som burde ført til en eksplisitt diskusjon om fordeling av oppgaver på ulike nivåer i Den kulturelle skolesekken. Her kunne sekretariatet hatt en informasjons- og samordningsrolle slik at diskusjonene ble fanget opp, videreformidlet til referansegruppe og styringsgruppe, der dette temaet kunne bli behandlet og konkludert, slik at aktørene kom et skritt videre. Som eksempel tjener dette til å illustrere hvordan mange spørsmål som informanter hevder har blitt reist innenfor DKS-systemet, ser ut til å flyte rundt uten noen konkluderende prosesser.

I St.meld. nr. 38 (2002-2003) står det at ABM-utvikling blant annet har hovedansvaret for å drifte skolesekkens nettsted: http: //www.denkulturelleskolesekken.no

Hovedsiden på nettstedet består av opplysninger om DKS som ordning, det er oppdaterte presseklipp, opplysninger om kurs og konferanser osv. Mesteparten av de opplysningene som gis på nettsidene, har videre lenker slik at brukerne med letthet kan søke videre og hente fram ønsket informasjon. På den måten kan nettsidene fungere som et oppslagssted for å finne ut av ulike forhold knyttet til DKS. Vi har gjennom evalueringen benyttet nettsidene, men har ikke stilt informantene i evalueringen spørsmål om hvilken grad de bruker nettstedet og hvilke erfaringer de har. Det er heller ingen som har kommentert nettstedet, untatt i sammenheng med de etterspurte referatene, etc. fra referansegruppens møter. Nettsteder er blitt et vanlig verktøy i hverdagen for mange virksomheter, for eksempel har alle fylkeskommuner og alle Fylkesmenn egne nettsteder. I tillegg har ganske mange kommuner og skoler egne nettsteder. Man kan derfor forvente at alle aktører bruker hverandres steder som verktøy i hverdagen etter behov. På DKS-nettstedet er for eksempel lenker til fylkeskommunene, storkommunene, etc.

Det er generelt ikke lagt opp til å imøtekomme spesielle aktørers behov for informasjon og faktakunnskap om Den kulturelle skolesekken. Nettstedet har i stedet en bred informasjonsprofil. Med tanke på at det er kommuner som skal gjøre seg kjent med DKS, fins en «Kom i gang»- side. På denne siden kan kommuner, skoler/lærere, kunstnere og andre få tips eller videre lenker til andre nettsteder. Tipsene bærer preg av å være korte og informative, men det kunne med fordel ha vært videre lenker til erfaringer sekretariatet har gjort seg etter hvert som de har tilegnet seg mer kunnskap om hva som kreves av de ulike aktørene for å komme i gang. I løpet av den perioden vi har jobbet med evalueringen, har vi som nevnt brukt DKS-nettsstedet for å få informasjon om DKS. Etter hvert som vi har gjort oss mer kjent med tiltaket, ser vi at det for en utenforstående som ikke kjenner Den kulturelle skolesekken er liten oversiktsinformasjon om hvordan tiltaket er organisert og styrt, og om økonomien. Dette gir inntrykk av lav systemrefleksjon innad i Den kulturelle skolesekken, men bidrar dessuten til at Den kulturelle skolesekken blir lite forståelig for andre. Dernest har vi først og fremst brukt nettstedet som en lenke-side for å komme videre til andre nettsider, og vi har brukt den for å hente dokumenter som for eksempel tildelingsbrevene fra Kulturdepartementet. Her ser vi at roller og funksjoner hos de nasjonale, regionale og lokale aktørene som står oppført under siden om DKS-ressurser, ikke er tydeliggjort. Dette berører direkte hvordan systemet fungerer i forhold til organisering, økonomi og innhold. Det skilles for eksempel ikke mellom de aktørene som har øremerkede midler direkte til kunst- og kulturformidlingstiltak, for eksempel museene, og Norsk kulturråd og Norsk scenekunstbruk som forvalter midler i forhold andre aktører, osv. Vi savner et historisk arkiv for dokumenter i Den kulturelle skolesekken, og tydeligere informasjon om endringer i tiltaket. Det savnes også mer informasjon om hvilke løpende saker som er aktuelle for sekretariatet, referansegruppen og styringsgruppen. Som nevnt er ikke referansegruppens arbeid synliggjort på nettsiden foreløpig.

Et hovedinntrykk er at nettsiden først og fremst presenterer kultursiden av Den kulturelle skolesekken. Det ligger en lenke til Utdanningsdirektoratet på nettsiden, men denne fungerer ikke så informativt i forhold til DKS. Nettstedet for Den kulturelle skolesekken kunne i større grad gjenspeilet hva som skjer i enkelte kommuner og på skoler rundt omkring i Norge. Her kunne det også være gode muligheter til å gi konkrete råd til skoler som ønsker å få synliggjort bedre hva de har gjort i DKS-sammenheng. Vår oppfatning er at nettsidene har et forbedringspotensial.

Utdanningsdirektoratet har som nevnt ansvaret for utviklingen av grunnskole og videregående opplæring og er Kunnskapsdepartementets utøvende organ. Utdanningsdirektoratet ble etablert 15. juni 2004, og før det ble oppgavene ivaretatt av tidligere Læringssenteret. Direktoratet har overordnet faglig ansvar for tilsyn med opplæringen, samt forvaltningen av embetsstyringen og sentrale lover og forskrifter. Videre har direktoratet ansvar for forvaltningen av det statlig spesialpedagogiske støttesystemet - Statped, statlige skoler og fagstyringen av de nasjonale sentrene. Direktoratet har også ansvaret for all nasjonal statistikk for grunnopplæringen. Ifølge Utdanningsdirektoratet har de som mål å sikre elevers og lærlingers rettigheter til likeverdig opplæring av høy kvalitet.¹⁴

Kunnskapsdepartementet har som før nevnt delegert ansvaret for oppfølgingen av Den kulturelle skolesekken til Utdanningsdirektoratet: «Vi har delegert arbeidet til direktoratet og hvordan de velger å løse dette er det ikke noe vi legger oss opp i, så lenge dette blir ivaretatt på en måte som er akseptabel. Vi synes direktoratet gjør dette på en utmerket måte». Embetsverket i departementet som vi har intervjuet, har omtalt samarbeidet mellom Utdanningsdirektoratet og KD som nært og godt. Det pekes imidlertid på en sårbarhet i at Den kulturelle skolesekken i direktoratet er knyttet til kun én person i del av vedommendes stilling. Det handler om å ivareta oppgavene til enhver tid. At det kun er én person som jobber med Den kulturelle skolesekken, har også blitt kommentert fra sekretariatets side. Sekretariatet har gitt uttrykk for at dårlig tilgjengelighet til tider har gjort samarbeidet vanskelig.

Det er Utdanningsdirektoratet som har den videre kontakten på regionalt nivå. Utdanningsdirektoratet styrer gjennom elektronisk embetsoppdrag og styringsbrev til fylkesmannens utdanningsavdeling på opplæringsområdet (se 3.3.6 Fylkesmannens utdanningsavdeling under). Representanten fra Utdanningsdirektoratet deltar på møter i styringsgruppen og i referansegruppen som observatør/bisitter¹⁵ og er den som samarbeider med sekretariatet innenfor de oppgaver som er foreskrevet i St.meld. 38 (2002-2003), samt i samarbeidsgrunnlaget. Vedkommende skal sammen med sekretariatet sikre de samme oppgavene.

Ifølge St.meld. nr. 38 (2002-2003) innehar fylkesmannens utdanningsavdeling et særlig ansvar for å bidra til å styrke skolenes kompetanse på kunst- og kulturområdene (s.49). Den kulturelle skolesekken har med andre ord to styringssignaler (penger fra KKD og elektronisk embetsoppdrag og styringsbrev fra KD). Kunnskapsdepartementet har på sin side gjennom St. prp. nr. 1 (2002-2003) påpekt at departementet vil medvirke til at det blir etablert samarbeid mellom skole- og kultursektor på alle forvaltningsnivå for å utvikle Den kulturelle skolesekken (Kap. 226). I St.meld. nr. 39 (2002-29003) står dessuten følgende om samarbeid mellom skole- og kultursektoren: «Realiseringen av Den kulturelle skolesekken forutsetter et nært faglig samarbeid mellom skolesektoren og kultursektoren på alle tre forvaltningsnivå og samspill mellom disse nivåene» (s.29).

Fylkesmannen er et regionalt statlig forvaltningsorgan og innehar et helhetsansvar for den samlede statlige virksomheten i fylket. «Fylkesmannen er Kongens og regjeringens representant i fylket og skal arbeide for at Stortingets og regjeringens vedtak, mål og retningslinjer blir fulgt opp. På vegne av flere departementer utfører fylkesmannen en rekke forvaltningsoppgaver i forhold til kommuner og enkeltpersoner, og er klagemyndighet og tilsynsmyndighet.»¹⁶ Fylkesmannen er underlagt Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) og utfører i tillegg oppgaver for flere andre departementer og direktorater. Det er ett fylkesmannsembete i hvert fylke. Det er 19 fylker (et fylke er både et geografisk område og en administrativ enhet) og 18 fylkesmenn i Norge (Oslo fylke og Akershus fylke har felles fylkesmann). I tillegg er Møre og Romsdal fylke inne i et forsøk med enhetsfylke. Enhetsfylke innebærer at de ansatte i fylkeskommunen og hos fylkesmannen, unntatt fylkesmannen og assisterende fylkesmann, er slått sammen i en organisasjon; Møre og Romsdal fylke.¹⁷

Fylkesmannen har på vegne av ulike departementer oppfølgingsansvar på områder der tiltakene utføres av kommunene. I denne sammenheng utøver fylkesmannen en viktig samordningsfunksjon mellom sektorene og medvirker til at den nasjonale utdanningspolitikken blir fulgt opp av fylkeskommunale, kommunale og private skoleeiere. Utdanningsdirektoratet har ansvaret for embetsstyringen av fylkesmannen på opplæringsområdet. Innenfor utdanningsområdet har fylkesmannsembetene blant annet i oppgave å utføre tilsyns- og kontrolloppgaver, bidra til kvalitetsutviklingsarbeid og til kompetanseheving av lærere, skoleledere og andre i samarbeid med skoleeiere o.a.

I St. meld. nr 38 (2002-2003) står om forholdet mellom fylkeskommunen og fylkesmannens utdanningsavdeling at de: «bør i samarbeid utvikle, motivere og hjelpe fram arbeidet i kommunane og arbeide for å inkludere Den kulturelle skulesekken i fylkeskommunale og kommunale planverk på kulturområdet». Et slikt samarbeid omfatter informasjon om og organisering og koordinering av kunst- og kulturpresentasjoner (av høy kvalitet) som kan benyttes av kommunene. Dette vil innebære et nært samarbeid med ulike profesjonelle kunstproduserende og formidlende institusjoner, ifølge St.meld. nr. 38 (2002-2003). I forhold til Den kulturelle skolesekken står fylkeskommunene for koordinering av tilbud og turnélegging sammen med regionale kulturprodusenter, og forvalter de økonomiske midlene.

Fylkesmannen skal utføre følgende løpende drifts- og forvaltningsoppgaver, og følgende oppgaver har (direkte/indirekte) betydning for arbeidet med Den kulturelle skolesekken: ¹⁸

Fra våre intervjuer med utdanningsdirektører er det generelle inntrykket at det eksisterer en positiv holdning til Den kulturelle skolesekken, og at utdanningsdirektørene oppfatter at de har en viktig rolle i og med at tiltaket knyttes til læreplanen. Det oppfattes som positivt å samarbeide om Den kulturelle skolesekken med fylkeskommunen. Betydningen av DKS-initiativet er klart: «Jeg synes det er et viktig prosjekt av flere grunner, det er viktig at skolen fortsatt kan være mangfoldig, og det gir mulighet for en helhetlig utvikling. Det er viktig at skolen ikke blir for isolert, men kan møte miljøer utenfra slik en gjør i DKS.».

Flere av utdanningsdirektørene uttrykker at det står lite om Den kulturelle skolesekken i styringsdokumentene, eller at oppgavene er uklare og beskjedne. Med få konkrete oppgaver nedfelt i styringsdokumentene er det flere av utdanningsdirektørene som oppfatter at forventningene fra Utdanningsdirektoratets side til arbeidet de skal gjøre i forhold til tiltaket, går ut over det som står i styringsdokumentene. Dette får betydning for de ressursene FM har til rådighet:

Det er ikke en omfattende del av porteføljen vår, og det er av og til vanskelig fullt ut å imøtekomme forventningene fra Utdanningsdirektoratet. Det gjør at de har ambisjoner om hva vi skal gjøre som går litt ut over styringsdokumenter. For eksempel blir vi innkalt til kurs og drøftingsdager og slike ting. Hos oss er dette en av mange begrensede oppgaver. Det kan være en medarbeider som har ansvaret for syv sånne prosjekter, og hvis hver av de skal ha tre samlinger hvert år, så er ikke det så lett å få til å henge sammen.

Fra flere av utdanningsdirektørene etterspørres det en klarere styring i fylkesmannens utdanningsavdelings oppgavefordeling. Det hevdes at klarere oppgaver ville ha bidratt til en tydeliggjøring overfor kommunene om at: «dette handler om skole og ikke en kulturell happening. Det skal primært være et redskap for skolene og ikke for kunstnere og kulturarbeidere». Fylkesmannens utdanningsavdeling er en rådgivende instans og gir råd i henhold til det oppdraget den har. Gjennom dette er de med på å forankre Den kulturelle skolesekken til skolen. Mens noen informanter etterlyser tyeligere embedsoppdrag, mener andre at embetsoppdraget er tydelig nok: «Det er i kraft av vårt kontaktnett, vår formidlerrolle og knutepunktfunksjonen i vår budbringer- og tilsynsrolle, at vi legger inn noen sterke premisser for fylkeskommunene sitt arbeid. I kraft av den tyngden vi kan stille med - vi kan skole. Vi har linjer, vi har tungt oppdrag, der iverksetting av Den kulturelle skolesekken som fylkeskommunen har ansvar for, likevel inngår».

I tillegg til Den kulturelle skolesekken er det to elementer på kulturområdet som retter seg mot skolen, og som fylkesmannens utdanningsavdeling er involvert i. Det er: Gi rom for lesing og Rikskonsertenes skolekonsertordning (se FMs elektroniske embetsoppdrag over).

Gi rom for lesing er et lesestimulerende tiltak som fra fylkesmannens utdanningsavdelings side kunne latt seg koble til annet utviklingsarbeid og kvalitetsutviklingsarbeid som skjer i skolene. En av utdanningsdirektørene omtaler tiltaket på følgende måte: «den er mer skolsk i kantene for å si det sånn, eller i substansen, enn Den kulturelle skolesekken er. Utdanningsdirektoratet har ansvar for Gi rom for lesing, og dermed får du en direkte statlig styringslinje.» Gjennom flere av intervjuene med utdanningsdirektørene gikk det fram at det i fylkesmannens utdanningsavdeling er en person som både jobber med Gi rom for lesing og som har kontakten med fylkeskommunen om Den kulturelle skolesekken.

Det er fylkesmannens utdanningsavdeling som er tillagt oppgaven med Rikskonsertene. I de løpende drifts- og forvaltningsoppgavene til fylkesmannen står det at fylkesmannen skal: «videreføre oppgaven med å lage plan for gjennomføringen av Rikskonsertenes skolekonserter i samarbeid med fylkeskommunenes kulturadministrasjon». Flere av utdanningsdirektørene vi har snakket med finner det ikke naturlig at oppgaven med Rikskonsertene ligger inn under Fylkesmannens oppgaver etter innføringen av Den kulturelle skolesekken:

Noen utdanningsdirektører melder om at fylkeskommunene har overtatt denne oppgaven, men flesteparten av fylkesmennene utfører i dag oppgaven med Rikskonsertene selv. Ordningen med Rikskonsertenes skolekonserter startet i 1968 og utgjør ifølge St.meld. nr. 38 (2002-2003) kjernen i formidlingen fra musikklivet til grunnskolen. Skolekonsertordningen er en del av Den kulturelle skolesekken og finansieres gjennom statlige midler, midler fra DKS og gjennom egenandeler fra kommunene. Ordningen er et samarbeidsprosjekt, der Rikskonsertene har det kunstneriske og økonomiske ansvaret for virksomheten. Samarbeidet omfatter fylkesmannens utdanningsavdelinger (omtales som turneleggerne), og fylkeskommunene (omtales som produsenter og eventuelt turnéplanleggere) i tillegg til kunstnere.¹⁹

Flere av utdanningsdirektørene finner det lite hensiktsmessig å skulle inneha oppgaven med å organisere Rikskonsertene når fylkeskommunene har ansvaret for Den kulturelle skolesekken. Dette får støtte fra aktører på statlig nivå. Fra embetsverket i Kunnskapsdepartementet sies det følgende om ordningen med Rikskonsertene: «Det er en egen stor sak og har vært en stor sak på flere av styringsgruppemøtene. Disse turneordningene har blitt administrert av utdanningsdirektøren.» På grunn av endringer for fylkesmannens utdanningsavdelings arbeidsoppgaver sies det at dette ikke lenger er en naturlig del av virksomheten. Samtidig pekes det fra KDs side, på konsekvensene for Rikskonsertene om ordningen ble lagt til fylkeskommunene: «Fra Rikskonsertenes side har de behov for en kontakt i fylkene. Hvem som skal være denne kontakten har vært kjernen i diskusjonen mellom våre to departementer. Vi er vel ikke kommet i mål ennå med det. Vi har lovet fylkesmannens utdanningsavdelinger at vi skal få orden på dette nå, slik at disse oppgavene ikke lenger skal være i fylkesmannsembetene, men at de bør ligge enten i Rikskonsertene selv eller i fylkeskommunen». Dette har vært en vanskelig sak mellom departementene når det gjelder DKS. Dette får støtte fra intervjuene vi har gjennomført med fylkesmannens utdanningsavdelinger rundt om i landet. Noen av utdanningsdirektørene uttrykker at de hadde overført oppgavene til fylkeskommunen om de hadde hatt økonomi til dette. Nå arbeider departementene med en løsning.

Fylkeskommunen utfører oppgaver som er for store til at hver kommune kan klare dem alene, eller oppgaver som går på tvers av kommunene. Fylkeskommunen har selvstendige oppgaver, for eksempel videregående skoler, utvikling og planlegging, kultur, kulturminnevern, næringsutvikling, samferdsel og tannhelsetjeneste. Fylkeskommunen styres av fylkestinget. Fylkestinget blir valgt hvert fjerde år, samtidig med kommunevalgene. Fylkesordføreren er den øverste politiske lederen, mens fylkesrådmannen tar seg av administrativ ledelse.²⁰

Fylkeskommunens rolle i arbeidet med Den kulturelle skolesekken har gjennom evalueringen blitt tatt opp av flere aktører på ulike nivå, blant annet fortelles det om at dette flere ganger har blitt tatt opp på styringsgruppemøter. Kunnskapsdepartementet har vært opptatt av intensjonene fra Stortinget om bestemmelse og at midlene i tiltaket skulle gå ubeskåret til skolene og elevene, og i minst mulig grad til administrasjon. «Det skulle ikke være noe mellomledd som spiste av sekken, det er jeg ikke sikker på at de har klart.» Vi kommer senere i denne rapporten inn på det administrative apparatet i fylkeskommunen.

Fylkeskommunen har det operative ansvaret for kunst- og kulturformidlingen i hvert fylke og skal som nevnt rapportere om virksomheten gjennom rapporter til ABM-utvikling. I den forbindelse har fylkeskommunene kommet med innspill om forhold som bør vurderes for å bidra til at fylkeskommunene får bedre arbeidsvilkår. En fylkeskommune mener dagens ordning er god, men peker på noen grunnleggende forbedringspunkter: «Vi setter svært stor pris på friheten til å utforme Den kulturelle skolesekken etter hva som er tjenlig regionalt. Samtidig er det tungt å drive Den kulturelle skolesekken i fylket når en har så få fellesløsninger for alle fylkeskommunene.» Fellesløsninger omfatter blant annet; datasystem, transportpriser, kontraktsmaler, tariffavtaler, opplæringsløsninger for lærerne og kunstnere, Tono-avtaler osv. Dette forhandles nå av det enkelte fylke. Med fellesløsninger mener denne fylkeskommunen at de ville ha mulighet til å drive Den kulturelle skolesekken mer effektivt. Flere av fylkeskommunene har vært opptatt av å ha en felles rapporteringsmal, noe som ville være en del av fellesløsningene. En fylkeskommune ser behovet for å lage et rapporteringsskjema for kommunene, noe de også ønsker at sekretariatet kunne ha gjort for fylkeskommunene: «Det samme bør sekretariatet i ABM gjøre for rapporteringen vi skal gjøre til dem.» I likhet med denne fylkeskommunen etterlyser en annen også en klar rapportmal. Fra flere av fylkeskommunene opplyses det at det har lettet rapporteringen at regnskapsrapporten er knyttet til kalenderår og ikke til skoleår som tidligere. Fra flere av fylkeskommunene fortelles det at sekretariatet i ABM-utvikling har forsøkt å lage sammenlignende landsoversikter, men at dette er vanskelig fordi: «begreper er blitt oppfattet ulikt, nøkkeltall er ikke utarbeidet og det har ikke vært en klar nok rapportmal. I den grad det er ønskelig med sammenlignende oversikter, må rapportmalen utvikles.» Fra fylkeskommunenes hold oppgis det at de følger standardiserte revisoroppsett når de skal rapportere om økonomi.

I 2003 ble det i ABM-utvikling laget en rapport om fylkenes planer for DKS. Ifølge denne rapporten hadde seks fylkeskommuner gått sammen om å få utviklet et IT-verktøy, KSYS, i samarbeid med et privat firma, Orgdot. Verktøyet skal være til hjelp for turnélegging og informasjon om de fylkeskommunale tilbudene. Andre fylker har utviklet sine egne systemer. Sekretariatet for Den kulturelle skolesekken ønsket å kartlegge dette arbeidet noe mer systematisk.²¹

Dette ser ikke ut til å ha blitt gjort til nå. I stedet ser det ut til at det har utviklet seg to «leire» innenfor tiltaket, en for og en mot KSYS. De som er positive til KSYS, har vært engasjert i utviklingen av verktøyet over tid. Flere oppgir at de er viktige bidragsytere for utviklingsarbeidet. Flere av disse fylkeskommunene oppgir også at de har gått over til papirløs kommunikasjon med sine samarbeidende aktører. Ett av motivene for å hjelpe til med utviklingen av KSYS, er at disse fylkekommunene mener det bør bli verktøy i hele DKS-systemet. Det er imidlertid andre som mener at funksjonaliteten av KSYS-plattformen ikke er tilfredsstillende, og de har derfor valgt å utvikle egne verktøy som er enklere og langt billigere. Det er for eksempel påpekt at KSYS-plattformen fungerer som informasjonverktøy, men bidrar ikke til å styrke dialogen mellom partene. Det må tas like mange telefoner for å avklare spørsmål og oppklare problemer selv om man har dette verktøyet. Andre har påpekt at det er tidkrevende i stedet for tidsbesparende, fordi man uansett først må gjøre all planleggingen med «papir og blyant» og så legge det inn i KSYS som informasjon. De som har valgt andre løsninger, viser til enkelhet og lave kostnader som viktige kriterier for suksess ved utvikling og bruk av sitt verktøy. En fordel som flere påpeker, er at IT-enheten i fylkeskommunen eller kommunen (gjelder de som har direkte midler) både har utviklet og drifter nettstedet, slik at utgiftene på lengre sikt også vil være forholdsvis små.

En kommune skriver at «Verktøyet tilfredsstiller i liten grad behovet for vår modell for logistikk (skolene melder seg på og mange av (kultur-)institusjonene tar selv logistikkarbeidet). Ellers nyttes hjemmesiden hos Utdanningsdirektoratet til informasjon og kommunale verktøy som Agresso (budsjett/regnskap) og kommunale maler for årsmelding/årsrapport.» Som det vil fremgå under har noen fylkeskommuner i samarbeid med fylkesmannens utdanningsavdeling tatt i bruk deres nettverk for å kontakte grunnskolene i forbindelse med Den kulturelle skolesekken. Dette fungerer etter disse informantenes mening godt. Det er vårt inntrykk at den opplevde nytten av KSYS henger sammen med modellen man har valgt i fylkeskommunen. De som har en forholdsvis sentralisert modell kan ha mer nytte av verktøyet enn de som baserer seg på at kommunene og skolene skal ha valgfrihet, etc.

Ut over egenevalueringene og intervjuer har evalueringen ikke noe grunnlag for å vurdere kvalitet og funksjonalitet på KSYS. Men det er vårt inntrykk at det går med både tid og penger på utviklingen av verktøyet i samarbeid med firmaet som eier det. En prinsipiell diskusjon om det faktum at en privat aktør (firmaet Orgdot som eier KSYS) etter hvert får mer og mer definisjonsmakt inn i DKS -systemet, etterlyses av flere fylkeskommuner. En annen prinsipiell diskusjon som reises er hvorvidt dette systemet faktisk reduserer administrative funksjoner eller øker dem, fordi det å legge inn informasjon påpekes å være et ekstraarbeid. Dette er et område som det ville vært naturlig at sekretariatet, referansegruppen og styringsgruppen hadde tatt opp. Utvikling av et digitalt, nettbasert verktøy med så mange forskjellige funksjoner som vi har sett beskrevet i egenevalueringene, må være komplisert, tidkrevende og ikke minst kostbart. Dette må på en eller annen måte berøre de samlede ressursene som brukes til Den kulturelle skolesekken. Det bør diskuteres om dette kan sies å være i tråd med intensjonene for tiltaket

Samarbeidet mellom sekretariatet og Utdanningsdirektoratet står beskrevet i St.meld.nr. 38 (2002-2003). Kultur- og kirkedepartementet sier følgende om prosessen med skrivingen av meldingen: «Det var viktig å få til samarbeidet med Læringssenteret (nå Utdanningsdirektoratet), men ansvaret måtte plasseres ett sted. Vi fikk inn i mandatet at sekretariatet og direktoratet skulle samarbeide. Videre sies det at beskrivelsen av samarbeidet var noe som de skrev i fellesskap og at de skulle forme samarbeidsgrunnlaget sitt selv. De klarte å skrive det, men hvordan de har klart å samarbeide etterpå er vel litt opp og ned. Det var vel litt drakamp fra begynnelsen».

Det uttrykkes fra en informant at samarbeidsformuleringene ikke endte opp i full enighet med direktoratet, og at formuleringene ikke ble slik som diskusjoner og enighet på møter tilsa. At samarbeidsformuleringene er nedfelt i melingen, omtales som sterk detaljstyring av samarbeidsroller. For direktoratet var det overraskende at samarbeidsformuleringen ble tatt med i St. meld. nr. 38 (2002-2003). ABM-utvikling og Utdanningsdirektoratet har ifølge mandatet begge et ansvar for å bidra til diverse oppgaver: skape forståelse for DKS som begrep, idé og konsept, utvikle nettsider, etablere møteplasser, ha god dialog med involverte miljøer, initiere og koordinere tiltak på sentralt nivå og sikre høy kvalitet i innholdet i DKS. Dette omtales også som samarbeidsgrunnlaget mellom disse to aktørene ifølge St.meld. nr. 38 (2002-2003):

En av informantene har gitt et utfyllende og reflektert syn på samarbeidet mellom sekretariatet og Utdanningsdirektoratet. Informanten omtaler de to aktørene som to underliggende etater fra hver sin sektor og begge har ansvar, begge har ulike roller og rammer som utgangspunkt for sin virksomhet, og «det er her eventuelle problemer konkretiseres og synliggjøres. Jeg tror nok at sekretariatet og Utdanningsdirektoratet har sett på samarbeidet som utfordrende til tider». Dette synet begrunnes på følgende måte: «Det er en naturlig årsak i og med at ABM-utvikling tar utgangspunkt i kulturens vilkår, og Utdanningsdirektoratet skal jobbe for det enkelte barn, og i dét ligger det en spenning. Jeg tror at Utdanningsdirektoratet til tider har følt seg som en veldig sterk forsvarer og en vaktpost for at kulturen skal komme det enkelte barnet til gode. Man kan snakke fint i store rammer og lage overordnede føringer, men det er når man kommer til det praktiske, at en ser hvor det gnisser eventuelt, og der tror jeg nok at det gnisser. Jeg tror det godt kan være en konstruktiv gnissing, men jeg tror samtidig at den kan være slitsomt.».

Grunnlaget for samarbeid mellom ABM-utvikling ved sekretariatet og Utdanningsdirektoratet blir fra flere hold omtalt som utfordrende. Utfordringen er ifølge sekretariatet forskjelligheten mellom skole- og kultursektoren, der kultursektoren blir beskrevet som et system som er lite rigid, der ting ordnes ved å ta en telefon, der veien blir til mens man går. Skolesiden blir av sekretariatet beskrevet som et system på følgende måte: «Når Utdanningsdirektoratet løfter på en finger, så gjelder det alle de 3 200 grunnskolene i hele landet». Det uttrykkes en forståelse fra sekretariatets side for at Utdanningsdirektoratet har en annen struktur, men det vises liten vilje til å nærme seg denne: «Jeg kan ikke akseptere og jobbe under det systemet (utdanningssystemet), fordi jeg jobber i kultursektoren.» Sekretariatet beskriver at: «Det å involvere kulturlivet i DKS er en av våre store oppgaver.» Andre forklaringer på utfordringene mellom sekretariatet og Utdanningsdirektoratet går ifølge sekreteriatet ut på at det er vanskelig for skolen at andre enn dem skal definere hva som skal være i skolen. I tillegg nevnes personlige samarbeidsproblemer mellom sekretariatet og Utdanningsdirektoratet, en oppfatning av at Utdanningsdirektoratet har for lite stillingsressurser til dette arbeidet, samt en oppfatning av uklare rammer for hva utdanningssiden burde ta seg av. Her nevnes et eksempel som forankring i skolen - det stilles spørsmål ved hva det er og hvilke virkemidler som brukes.

Denne gjennomgangen viser at det er flere ulike forhold som preger samarbeidet mellom sekretariatet og Utdanningsdirektoratet. Vi har her beskrevet samarbeidsgrunnlaget. Dette har vært et grunnlag i oppstartfasen av Den kulturelle skolesekken. Når tiltaket nå har blitt en varig ordning, er det kanskje naturlig å ta opp igjen og vurdere innholdet i samarbeidsgrunnlaget. Det er også klart at sekretariatet og Utdanningsdirektoratet innehar ulike oppfatninger av hverandres roller, noe som er forståelig ut fra at de har ulikt ståsted og ulike oppfatninger av hva hele DKS-tiltaket skal være. I tillegg pekes det på av aktørene selv, men også av andre aktører i systemet, at arbeidet preges av samarbeidsproblemer.

Flere av de vi har intervjuet i fylkesmannens utdanningsavdeling²² forteller at det har skjedd en utvikling i løpet av de tre årene tiltaket har fungert. Starten var preget av usikkerhet blant annet i forhold til at man skulle finne modeller som var lokalt tilpasset. En av utdanningsdirektørene sier følgende om dette: «Vi så til noen fylker som var kommet godt i gang, men vi så at vi måtte bruke egne krefter i eget fylke og prøvde oss litt fram». Det fortelles om startproblemer som nå begynner å gå seg til, og om et godt samarbeid mellom og før Den kulturelle skolesekken. For flere var det naturlig å videreføre det gode samarbeidet i forbindelse med tiltaket. «Grunnlaget for forankring i skolen og mellom kultur var der før DKS, og var ganske godt.» Til tross for et godt samarbeid før Den kulturelle skolesekken, påpekte en av fylkesmannens utdanningsavdelinger nødvendigheten av å ha en aktiv rolle fra utdanningsdirektørens side. Denne utdanningsdirektøren har ingen sikker oppskrift på hva som er årsaken til det gode samarbeidet og sier følgende:

Vi kjenner hverandre godt og er avhengige av hverandre selv om det er fylkeskommunen, bibliotek og kulturformidling som har hovedansvaret. Vi har funnet en god arbeidsfordeling. Det som er bra, er at den som koordinerer turneen er stabil. Kontinuitet er viktig. Fylkesmannen har hovedansvaret for Gi rom for lesing, der sitter fylkeskommunen i vår referansegruppe. Men vi har ikke samme referansegruppe for DKS og Gi rom for lesing. Det er to forskjellige referansegrupper på grunn av at fylkesmannen har ansvaret for Gi rom for lesing. Vi tenker helhetlig.

I tillegg var fylkesmannen med på å arrangere en motivasjonskonferanse for Den kulturelle skolesekken. Bakgrunnen for dette var at utdanningsdirektøren ønsket at de skulle være aktivt med i tiltaket. Når det gjelder deltakelse i styringsgruppen, sies det at fylkesmannens utdanningsavdeling blir noe perifer i og med at det kun er to møter i året, men at de anstrenger seg for å følge med fordi det skal være en sammenheng til Gi rom for lesing. «I en travel hverdag er en ikke flink nok til å følge med når en kun har to møter i året og ikke sitter med flere oppgaver.» Betydningen av gode kommunikasjonslinjer understrekes, og dette gjelder både møtevirksomhet, telefonkontakt, uformell kontakt som samlokalisering gir, understrekes det i intervjuene. En av informantene sier følgende: «Jeg er fornøyd med samarbeidet. Har fylkeskommunen en idé så ringer de, har de noe kritisk, så ringer de også, og så har vi en viss møtevirksomhet.» Det fortelles også om god kommunikasjon som ved ansettelse av DKS-koordinator. Dette samsvarer med de løpende drift- og forvaltningsoppgavene, hvor det står at det skal være et samarbeid med fylkekommunen om å utvikle satsingen.

Oppgavene fylkesmannens utdanningsavdeling innehar, oppfattes som før nevnt som uklare fra flere av informantene. Samtidig fremkommer ulike holdninger angående hvor aktiv den enkelte utdanningsdirektør ønsker å være i forhold til Den kulturelle skolesekken: «Fylkesmannen har ingen spesielle ambisjoner om å legge oss så veldig mye borti detaljer når det gjelder skolesekken. Vi prøver å passe på helhetlig sett, passer på de føringene som er lagt fra sentralt hold, og at den blir tilpasset skolehverdagen slik at det skal bli lett å ta imot, og vi har et blikk på læreplanen.

Flere av fylkesmannens utdanningsavdelinger tar opp samlokaliseringen med fylkeskommunene. Er de to aktørene samlokalisert, rapporteres det om et lettere samarbeid. Dette sies av de som både har sittet fra hverandre og i nærheten av hverandre, de har uansett gjort seg refleksjoner om hvilken betydning dette har for samarbeidet. En informant sier følgende om dette: «Det er ikke naturlig for fylkeskommunen å tenke grunnskole, og det er noe av grunnen til at det er viktig at vi er der. Vi skal ivareta helhetsperspektivet, og da sikres koblingen skole og kultur. Det er ikke alltid nok å ha et kart, man må kjenne terrenget også».

Ut fra intervjuene med fylkesmannens utdanningsavdelinger har vi trukket ut det som vi kaller for suksesskriterier, og med det mener vi kriterier som danner grunnlaget for et godt samarbeid mellom fylkesmannens utdanningsavdeling og fylkeskommunens kulturetat:

Tiltaket har fungert fra 2003-2006 og det er blitt en varig ordning fra 2006. I implementeringsfasen har det vært stor grad av innovasjon og nytenking organisasjonsmessig. Disse tre årene kan sees på som en oppstartfase med stor grad av utprøving. Med en evaluering er tidspunktet inne for å gjøre noen endringsgrep basert på de erfaringene som er gjort, og ikke minst den kompetansen som er tilegnet i implementeringsperioden. Grunnlaget for de ulike aktørenes mandat og oppdrag har endret seg i takt med at Den kulturelle skolesekken har gått over fra et tiltak til en varig ordning. Med en varig ordning står en på terskelen til en ny tilstand. Styringsgruppen har i denne fasen hatt lik representasjon fra begge departementer, men er blitt oppgradert fra embedsnivå til politisk nivå ved at statssekretærene nå sitter der. Dette oppfattes som positivt fordi det blir mer tyngde bak arbeidet. De mange ulike aktørene som har uttalt seg har vært ganske samstemmige i at referansegruppens arbeid er lite synlig, og bør bli gjenstand for diskusjon. Evalueringen mener at det kan være nyttig med en referansegruppe videre, for å sikre at styringsgruppen får de råd den trenger. Men referansegruppen bør sammensettes ut fra andre kriterier enn i dag, og først og fremst ha mer kunnskap om det operative feltet. Mye taler for en gruppe med mer faglig tyngde og innsikt angående systemtenking på alle nivåer. Dessuten bør lærere og foreldre (på vegne av elevene) være representert.

Evalueringen har vist at det er mange syn på hva sekretariatet skal gjøre eller bør gjøre i forhold til dagens mandat. Det er stort rom for tolkning av hva som ligger i «det operative ansvaret» for Den kulturelle skolesekken. I tillegg er det mange som etterspør konkrete samordningsoppgaver som de mener sekretariatet kan gjøre i forhold til nasjonale og lokale aktører, for å lette arbeidet på regionalt nivå. Her er det tale om effektiviseringsgevinster for tiltaket som helhet. Dette har sammenheng med at flere aktører på nasjonalt og regionalt nivå påpeker at sekretariatet ikke skal være en selvstendig agerende enhet, men ta oppgaver som fungerer samordnende for de andre nivåene. Det er en reell uenighet mellom Utdanningsdirektoratet og sekretariatet i ABM-utvikling angående samarbeidsgrunnlaget, mandatet og oppgavene.

Det er evalueringens vurdering at det er uheldig med såpass mye usikkerhet og uenighet mellom sentrale aktører om hva som er roller og oppgaver. Dette kan hindre initiativ og tiltakslyst, og virke konserverende i stedet for utviklende for Den kulturelle skolesekken. Slik «støy» er uheldig fordi det tar oppmerksomheten bort fra målene som skal nåes gjennom tiltaket. Dette kan tale for en gjennomgang og revidering av mandatet etc. i og med at Den kulturelle skolesekken nå går over i en mer varig fase.

Bruken av digitale, nettbaserte verktøy varierer på regionalt nivå. Mens noen fylkeskommuner har valgt å gå inn i samarbeidet om utviklingen av KSYS, har andre valgt fylkeskommuner enklere og billigere løsninger. Noen få samarbeider med fylkesmannens utdanningsavdelinger om tilgang og bruk av FM-nettet for grunnskolene. Det er vårt inntrykk at det går med både tid og penger på utviklingen av KSYS-verktøyet i samarbeid med firmaet som eier dette. Det er vårt inntrykk at den opplevde nytten av KSYS henger sammen med modellen man har valgt i fylkeskommunen. Dette er et område som det ville vært naturlig at sekretariatet, referansegruppen og styringsgruppen hadde tatt opp til diskusjon. Utvikling av et digitalt, nettbasert verktøy med så mange forskjellige funksjoner som vi har sett beskrevet i egenevalueringene, må være komplisert, tidkrevende og ikke minst kostbart. Dette må på en eller annen måte berøre de samlede ressursene som brukes til Den kulturelle skolesekken. Det bør diskuteres om dette kan sies å være i tråd med intensjonene for tiltaket.

I 2004 ble alle kommuner invitert til å søke om å delta i en ordning for kommuner eller samarbeidende kommuner med mer enn 30 000 innbyggere for skoleårene 2005/2006 og 2006/2007. Ordningen innebærer at de aktuelle kommunene i de to gjeldende skoleårene hadde anledning til «Å løse ut sin andel av fylkets midler og selv ha ansvar for å gi sine grunnskoler tilbud i Den kulturelle skolesekken».²³ Dette innebærer at store kommuner/samarbeidende kommuner som er med i ordningen, får overført spillemidlene til Den kulturelle skolesekken direkte fra Kulturdepartementet og ikke gjennom den enkelte fylkeskommune. De som ønsket å søke, måtte lage en toårig plan til godkjenning i styringsgruppen for DKS. Gjennom sine planer ble kommunene bedt om å:

Det kom inn fem søknader, fra Bergen (Hordaland) Bodø (Nordland) Karmøy (Rogaland) Lørenskog (Akershus) og en fra Troms²⁶, som alle ble vurdert og kommentert av Sekretariatet i et notat til styringsgruppa for Den kulturelle skolesekken (udatert). Fire av søknadene ble foreslått innvilget i dette notatet, og en av søknadene ble foreslått avvist med den begrunnelsen at den hadde store svakheter. I dette tilfellet ble det åpnet for at ny søknad kunne leveres. Styringsgruppen valgte å følge innstillingen fra Sekretariatet.

¹⁸Løpende drifts- og forvaltningsoppgaver. Det er også oppgitt bakgrunnsinformasjon angående hvilke dokumenter som gjelder for arbeidsbeskrivelsen til fylkesmennene. Hentet fra Utdanningsdirektoratets nettsider for Fylkesmennene - FM-nett Utdanning og betegnes som 36.1 Løpende drifts- og forvaltningsoppgaver. Det er også oppgitt bakgrunnsinformasjon for arbeidsbeskrivelsen til fylkesmennene: St. prp. nr 1 (2005-2006) Utdannings- og forskningsdepartementet og Budsjett-innst. S. nr. 12 (2005-2006) , Rundskriv F-37-02, Rundskriv F-22-03, Rundskriv F-016-04, Årlig fullmaktsbrev fra Utdanningsdirektoratet, Innst. S. nr. 131 (2003-2004) Innstilling fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om kunst og kultur i og i tilknytning til grunnskolen (« Ei blot til Lyst »)